¿Cómo crear reglas de deuda pública que funcionen en la vida real?

En el siglo XXI, hemos pasado por momentos difíciles. Y la deuda pública es prueba de ello.

Una crisis financiera masiva volcó las economías, una pandemia deformó la realidad y un orden global que parecía seguro comenzó a sentirse mucho más fugaz, mientras la fuerza laboral sigue envejeciendo y jubilándose a un ritmo desconcertante. Ahora, una avalancha de aranceles generalizados ha creado la posibilidad de una recesión global. En este escenario, las reglas autoimpuestas destinadas a limitar el endeudamiento público necesario para hacer frente a estos retos pueden parecer un ejercicio inútil.

Se espera que los países más ricos del mundo emitan un récord de 17 billones de dólares en bonos este año; las economías menos ricas recurrieron a los mercados de deuda por más de 3 billones de dólares solo el año pasado. Como porcentaje de la producción económica total, la deuda pública ha alcanzado niveles no vistos desde que el mundo se recuperaba de la Segunda Guerra Mundial.

Establecer normas para la deuda pública es un ejercicio de inyectar la cantidad correcta de ansiedad en los contribuyentes, que esperan un rendimiento continuo de su inversión y un gobierno capaz de seguir pagando sus facturas y prestando servicios.

Estas normas pueden parecer a veces artificiales, pero la sensación de que necesitamos protección contra situaciones que se desequilibran peligrosamente y que limitan los recursos disponibles para mantener las carreteras pavimentadas, las escuelas abiertas y los más vulnerables atendidos, es muy real.

El Reino Unido parece decidido a apegarse a sus reglas adoptadas hace casi tres décadas y reforzadas tras la crisis financiera de 2008, incluso después de recientemente revelar que la necesidad de un mayor endeudamiento significa que probablemente tendrá que recortar los pagos por discapacidad. Tan recientemente como en la década de 1990, el nivel de deuda del país era bastante modesto. El tumulto económico en las décadas posteriores ha suscitado preguntas sobre si las reglas destinadas a controlarla deberían ser cambiadas.

Eso es lo que hacen los Estados Unidos de forma semirregular. Allí no se trata de una sino de un "techo" de deuda. Si romperlo parece inevitable, hay que aumentarlo; el país lo ha hecho 78 veces desde 1960. Debido a los préstamos elevados y los déficits persistentes, una agencia federal ha expresado que es posible que el techo tenga que elevarse nuevamente este verano.

Australia eliminó su límite de deuda por completo recientemente, aunque las últimas previsiones de un mayor endeudamiento público han suscitado cierto interés en nuevos límites oficiales. Y luego está el caso de Alemania.

Uno de los aspectos más llamativos de la mayor economía de Europa ha sido su mecanismo de 'freno de la deuda', consagrado en 2009 para restringir severamente el gasto público (se ha señalado que en alemán las palabras 'deuda' y 'culpa' derivan de la misma palabra). El mes pasado, los legisladores alemanes decidieron que la necesidad urgente de renovar la economía y el ejército del país requiere finalmente soltar el freno.

Hay algo que comparten en gran medida los países que se topan con sus propios límites autoimpuestos de deuda: la esperanza de vida. En estos lugares, cada vez más personas que antes contribuían a los sistemas de protección social como miembros de la fuerza laboral están pasando a la jubilación y más allá. Se espera que la población de Europa comience a disminuir dentro de aproximadamente una década. El año pasado, Italia introdujo un nuevo subsidio para las personas mayores con bajos ingresos, como parte de un plan de 1000 millones de euros.

En Japón, el único país con una población con más edad que la de Italia, los costos relacionados con el apoyo a los mayores representan ahora alrededor de un tercio del gasto público. La relación deuda/PIB de Japón superó hace tiempo el 200%.

Para 2022, el FMI contaba 105 países, o más de la mitad de las naciones del mundo, que habían promulgado al menos una regla fiscal para frenar el gasto público. Gita Gopinath, Primera Subdirectora Gerente del FMI, dijo en el podcast Meet the Leader del Foro que es esencial contar con guardarraíles "buenos y sólidos" para lograr un crecimiento saludable. La pregunta es si los guardarraíles adecuados están implementados para lo que se puede describir como un mundo de endeudamiento elevado y crecimiento lento.

Durante mucho tiempo, los gobiernos pidieron prestado una gran cantidad de dinero porque podían. Las tasas de interés eran bajas y el capital era barato. Pero cuando los bancos centrales decidieron subir las tasas para combatir la inflación, los préstamos se volvieron más caros.

Una de las razones por las que se espera que los países ricos emitan tanta deuda nueva este año es para pagar la cuenta creciente de interés. Para los países en desarrollo, el panorama es más sombrío: 17 de ellos, según una estimación reciente, están gastando más de una quinta parte de sus ingresos públicos en el pago de intereses.

En algunos lugares, los altos niveles de deuda pública son una característica, pero no necesariamente un problema. Japón ha sido capaz de mantener estos niveles extraordinariamente altos de deuda bruta porque ha mantenido bajas las tasas de interés; sus ciudadanos y empresas no obstante compran su deuda de rendimiento relativamente bajo, y lo compensan apostando por activos de alto rendimiento.

Singapur también mantiene una relación deuda/PIB notablemente alta, muy por encima del 100%. Pero es engañoso. La ciudad-estado tiene un presupuesto equilibrado y, por lo general, disfruta de una relativa abundancia fiscal: solo mantiene una deuda bruta elevada para cosas como financiar infraestructuras estratégicas.

Esto apunta a una verdad fundamental: no toda deuda es negativa. Si se utiliza de forma responsable para financiar cosas vitales para el futuro, puede ser bastante positiva.

El mismo informe de la OCDE que prevé una emisión de deuda récord por parte de los países ricos este año sugiere que, si los gobiernos en las economías avanzadas tuvieran que recurrir al endeudamiento para lograr la transición a una economía baja en carbono, su relación deuda/PIB aumentaría en 25 puntos porcentuales en los próximos 25 años. ¿Se consideraría eso una deuda problemática que debería hacer saltar las alarmas, o una deuda positiva? ¿Merece su propia clase de regla de deuda pública?

Algunas de las formas sugeridas para formular reglas de deuda más pragmáticas y sostenibles incluyen desacoplarla del ciclo económico. También podría valer la pena explorar reglas que eliminen parte del poder de los mercados para determinar lo que los gobiernos deben pagar en intereses sobre su deuda.

También se podría abordar el vocabulario. "Deuda" no es solo una cifra amenazadora impresa en blanco y negro, o que parpadea en un reloj apocalíptico. Es un reflejo de las cosas necesarias para conservar la salud, el empleo y la seguridad, ya sea frente a amenazas militares extranjeras o una crisis climática.

Sobre todo en este momento, puede ser beneficioso incorporar estas realidades dinámicas en la reformulación de las reglas que rigen las necesidades de los países – en lugar de indignarnos y hacer recortes cuando estas no funcionan.