Justicia y eficiencia en el gasto en I+D+i

El fomento de las actividades de investigación, desarrollo e innovación tecnológica (i+D+i) es una constante en las políticas científicas y económicas de todos los Estados modernos. La I+D+i constituye un factor indispensable para el crecimiento económico de un país y es la base de su progreso y bienestar social. Durante muchos años España ha sido uno de los países desarrollados que menos ha invertido a I+D+i, comparado con la media de los países europeos. En la actualidad, puede considerarse que la investigación es una de las necesidades que debe satisfacer el sector público, pero no sólo a través de la formación de investigadores y de la asignación de recursos a centros públicos de investigación, sino fomentando también la investigación realizada desde el sector privado.

Según un trabajo de Reinhilde Veugelers para el Observatorio Social de “la Caixa”, la justificación de la intervención gubernamental en el fomento de la I+D+i se basa en las deficiencias del mercado. Si parte del beneficio de la inversión en I+D+i corresponde a los participantes en el mercado en lugar de al inversor, la consecuencia será una menor inversión por parte de éste. Sin embargo, la teoría de los “fallos de mercado” puede ser objeto de debate, porque aspectos como la competitividad, la excelencia, el prestigio o las expectativas de obtener beneficios económicos pueden, en muchos casos, suponer un estímulo suficiente para los inversores en I+D+i, con independencia de la medida fiscal. No obstante, dado que en determinados casos la falta de incentivos del mercado no va a ser suficiente para generar la I+D+i necesaria, se requiere la intervención estatal para financiar la I+D+i que de otro modo no se hubiera financiado.

En lo relativo al destino de los fondos públicos y, en particular, respecto de la detracción de ingresos a favor de actividades de I+D+i, cabe plantearse, primero, en qué medida el gasto en investigación deviene un gasto justo; y, en segundo lugar, si se trata de una prestación eficiente y económica. El gasto justo es aquél que se adecúa a los valores dominantes en la sociedad, los cuales, como fruto de la voluntad general han quedado recogidos en la Constitución. En el ordenamiento español, la I+D+i es una necesidad colectiva que debe ser asumida como pública y, por ende, la realización de ese gasto deviene justo. La expresión constitucional de la I+D+i se observa en otras jurisdicciones de nuestro entorno (como por ejemplo Italia, Portugal o Suiza, entre otros). Ahora bien, en el caso de una falta de reflejo constitucional, puede entenderse que la consideración de la I+D+i como base del progreso y bienestar social de un Estado puede servir de base para justificar la intervención estatal.

Por otra parte, no basta con que el gasto público se destine a la satisfacción de las necesidades que el texto constitucional ha establecido como pública, sino que ese gasto ha de contribuir verdaderamente a su satisfacción y ha de hacerlo al menor coste posible. En otro caso, se entendería que ese gasto no es eficiente ni económico y, por tanto, se trataría de un despilfarro. De esta forma, en el momento de determinar la detracción de ingresos a favor de la investigación científica habrá de atenderse al principio de asignación equitativa de los recursos públicos, siendo la eficacia y la economía los criterios que van a regir la forma en que se satisfaga la correspondiente necesidad pública. R. Veugelers apunta la elevación de los salarios de los investigadores como posible consecuencia de la falta de eficacia en la intervención estatal. En esta línea, la concesión de una deducción sobre los gastos del personal puede reducir el coste salarial para las empresas, pero también podría conducir a salarios más elevados para el personal investigador, lo que no supondría (necesariamente) una mayor actividad de I+D+i como se pretende. Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que, dada la alta formación y cualificación del personal investigador, el sueldo del mismo es elevado o debería serlo per se.

En lo que se refiere a las modalidades de financiación pública de la I+D+i, tradicionalmente el Estado ha venido dedicando recursos directos para actividades de investigación realizada por el sector público, especialmente a través de las Universidades y de los Organismos Públicos de Investigación. No obstante, el mandato a los poderes públicos de promocionar la investigación científica (art. 44.2 CE) debe extenderse también a la I+D+i realizada desde el sector privado. Pues una mayor inversión privada en la actividad investigadora supone un modelo económico más sostenible, productivo y generador de riqueza que, en un estadio ulterior, revertirá en el Estado cuando haga tributar ese beneficio. Tanto la concesión de subvenciones como de incentivos fiscales condicionan el comportamiento del sector privado coadyuvando a la consecución de intereses generales, tales como la promoción de la investigación científica y técnica, considerada como necesidad pública a tenor de lo expuesto anteriormente.

Como es bien sabido, la concesión de beneficios fiscales supone un gasto para el Estado en la medida en que deja de recaudar. Es decir, el Estado deja de ingresar una determinada cantidad por la realización de ciertas actividades por parte de las empresas. Una menor percepción de ingresos conlleva una reducción de los servicios públicos. De modo que se desplaza la carga fiscal a otras estructuras tributarias, recayendo normalmente sobre los trabajadores o consumidores, a fin de mantener los servicios públicos.

En términos de efectividad, el incentivo debe financiar aquella I+D+i que de otro modo no habría sido realizada y que es socialmente deseable, porque en otro caso se estaría financiando aquella I+D+i que habría sido llevada a cabo de una u otra forma. Esto es, se produciría un coste en el sentido de ingresos dejados de percibir, sin embargo no se habría generado nueva I+D+i. Es necesario, pues, que tanto incentivos como financiación directa queden bien integrados, porque si ambos son diseñados de forma que se complementen el uno al otro, puede suponer un apoyo adicional a aquellas actividades que, desde una perspectiva gubernamental, tienen una alta rentabilidaud social.

En definitiva, no cabe duda del interés de los Estados modernos por mejorar el sistema productivo a partir de un fuerte sector tecnológico e innovador, requiriéndose su intervención –pues en muchos casos los incentivos del mercado no son suficientes para generar la I+D+i necesaria–. La financiación de la actividad investigadora realizada por el sector privado deviene, por ende, esencial. No siendo necesario excluir ninguna de las dos vías, esto es, la institución jurídico-económica de la subvención o la fórmula de los incentivos fiscales.