Cinco claves para una política fiscal inteligente

Vivimos en un mundo de espectaculares cambios económicos. La veloz innovación tecnológica ha redefinido la esencia de cómo vivimos y cómo trabajamos. Gracias al comercio y las finanzas internacionales, a la migración y a las comunicaciones mundiales, los países ahora están más interconectados que nunca, pero eso expone a los trabajadores a una competencia más intensa del extranjero. Si bien estos cambios han traído consigo enormes beneficios, también han dado lugar a una creciente sensación de incertidumbre e inseguridad, sobre todo en las economías avanzadas.

La coyuntura actual exige soluciones nuevas y más innovadoras, que el FMI denomina políticas fiscales inteligentes. Es decir, políticas que faciliten el cambio, que aprovechen su potencial de crecimiento, y que protejan a los ciudadanos que salgan perjudicados. Al mismo tiempo, el endeudamiento excesivo y niveles sin precedentes de deuda pública han limitado los recursos financieros de los que pueden disponer los gobiernos, lo que significa que la política fiscal tiene que lograr más con menos recursos. Afortunadamente, los investigadores y las autoridades se están dando cuenta de que el conjunto de herramientas fiscales es más amplio y que las herramientas son más potentes de lo que habían pensado. Cinco principios rectores sirven para delinear la fisonomía de estas políticas fiscales inteligentes, que se describen en el capítulo 1 de la edición de abril de 2017 del informe Fiscal Monitor del FMI.

La política fiscal puede utilizarse para suavizar el ciclo económico. Esto es lo que se conoce como política contracíclica. En los tiempos difíciles, se reducen los impuestos y se incrementa el gasto para poner más dinero en los bolsillos de las empresas y los consumidores; en los buenos tiempos, el gasto se reduce y se elevan los impuestos. Hoy en día la política fiscal desempeña un papel más protagónico en la estabilización económica que en el pasado, porque los bancos centrales en muchos países avanzados han recortado las tasas de interés hasta niveles muy cercanos a cero y están poniendo a prueba los límites de la política monetaria.

En circunstancias normales, una política fiscal contracíclica debe recurrir a “estabilizadores automáticos”, es decir, niveles de gasto y de ingreso que se adaptan en función de los altibajos de la economía. Un ejemplo es el seguro de desempleo: en una desaceleración económica, las personas que pierden su empleo quedan automáticamente habilitadas para recibir prestaciones del gobierno. Pero es posible que estos estabilizadores automáticos no sean suficientes en los países que están atravesando un bache prolongado y en donde las tasas de interés ya no pueden bajar más, como Japón. En una situación así, un estímulo fiscal temporal puede atajar la espiral descendente de crecimiento bajo, inflación baja y deuda elevada.

En el otro extremo del espectro, las economías con una limitada capacidad económica ociosa deben, en general, retirar el apoyo fiscal. Por ejemplo, Estados Unidos, que está cerca del pleno empleo, podría empezar a reducir su déficit presupuestario el próximo año para encausar la deuda pública en una trayectoria firmemente descendente.
Pero recurrir a la política fiscal para suavizar el ciclo económico no siempre es una estrategia viable. Algunos países quizá tengan que concentrarse en reducir los déficits públicos sin importar cuáles sean las condiciones cíclicas. Por ejemplo, los países exportadores de petróleo, como Arabia Saudita, se han visto duramente golpeados por una caída del precio del crudo de más de 50% con respecto al máximo registrado en 2011. Estos países tienen que reducir el gasto para compaginarlo con el menor ingreso. El ajuste ya está en marcha, y se espera que el déficit presupuestario colectivo de estos países se reduzca aproximadamente USD 150.000 millones en 2017 y 2018.

Las medidas tributarias y de gasto pueden usarse para apoyar los tres motores del crecimiento económico a largo plazo: capital (como maquinaria, carreteras y computadoras), mano de obra y productividad (cuánto produce cada trabajador por hora).

• Capital. En muchos países resulta muy aconsejable incrementar la inversión pública en vista de los bajos costos de endeudamiento y las importantes deficiencias en materia de infraestructura.

• Mano de obra. Los países deben seguir fomentando la creación de empleo y la participación en el mercado laboral. Las economías avanzadas podrían reducir los impuestos sobre la nómina cuando estos sean altos, hacer un uso más intensivo de políticas tales como la ayuda para la búsqueda de empleo y capacitación, y adoptar medidas de gasto focalizado en los grupos vulnerables, como los trabajadores poco calificados y los ancianos. Las economías de mercados emergentes y en desarrollo podrían mejorar el acceso a los servicios de salud y a la educación.

• Productividad. Hay diversas políticas que pueden estimular la productividad, tales como las mejoras del sistema tributario, examinadas en el capítulo 2 del informe Fiscal Monitor.

La globalización y los cambios tecnológicos han sido importantes propulsores del crecimiento y de la convergencia del ingreso entre los países. Desde comienzos de los años ochenta se ha logrado sacar de la pobreza a más de mil millones de personas, la mayoría en China e India. Al mismo tiempo, la desigualdad del ingreso ha aumentado dentro de muchos países. En las economías avanzadas, los ingresos del 1% más rico han crecido a tasas anuales equivalentes a casi el triple de las del resto de la población en los últimos tres decenios.

Los impuestos y el gasto público son instrumentos muy poderosos para garantizar que los países repartan el dividendo de crecimiento entre la población. Por ejemplo, las transferencias monetarias condicionadas (como transferencias a hogares pobres en que las prestaciones están supeditadas a la asistencia de los niños a clínicas de salud y a la escuela) han sido útiles para reducir la desigualdad en varios países de América Latina.

La política fiscal también debería ayudar a la gente a participar plena y flexiblemente en una economía en constante cambio. Un mejor acceso a servicios de educación, capacitación y salud, así como al seguro social, puede ayudar a los trabajadores a recuperarse más fácilmente de una pérdida del empleo o de una enfermedad.

¿Cómo pueden las autoridades exigir tanto de la política fiscal cuando la deuda pública está en máximos históricos? ¿De dónde pueden sacar los recursos?

Los gobiernos necesitan una fuerte capacidad para aplicar impuestos a fin de llevar a la práctica las políticas que hemos descrito. La tributación ofrece una fuente estable y adaptable de ingresos que pueden movilizarse de ser necesario. También es un componente fundamental a la hora de determinar la capacidad de un país para reembolsar su deuda.

Esto reviste especial importancia para los países de bajo ingreso. El hecho es que casi la mitad de estos países tienen una relación impuestos/PIB de menos de 15%. Y los pagos de intereses a menudo consumen una importante proporción de sus ingresos tributarios. En los países de bajo ingreso, desarrollar la capacidad tributaria es una prioridad clave para el desarrollo sostenible.

La crisis financiera mundial demostró que las finanzas públicas están expuestas a importantes riesgos que a menudo se subestiman. Los rescates de bancos en dificultades y una profunda desaceleración económica elevaron la deuda pública en las economías avanzadas a niveles nunca antes vistos en tiempos de paz. Los gobiernos tienen que comprender mejor los riesgos a los que están expuestos y adoptar estrategias para gestionarlos. China es un ejemplo de la importancia de las políticas fiscales prudentes. En ese país, la deuda ha aumentado muy rápidamente en la última década, más rápido que en cualquiera de las otras economías principales. Las autoridades son conscientes de la necesidad de moderar el ritmo de acumulación de deuda y de reducir los riesgos financieros. Esto forma parte del proceso general de reequilibrio del modelo de crecimiento en China. Abordar estos riesgos tempranamente mejoraría las perspectivas de crecimiento sostenible a mediano y largo plazo. En China, la política fiscal puede ser fundamental para facilitar el proceso de ajuste. Se han tomado o están en curso medidas relativas a la gestión financiera pública y las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno.

En general, a la política fiscal se le está exigiendo que con menos produzca más. En el informe Fiscal Monitor se proponen cinco principios para orientar la conducción de la política en este complicado entorno. Aún hay margen para adoptar políticas más contracíclicas, favorables al crecimiento, inclusivas, sólidas y prudentes en todo el mundo.