¿Qué ayudan a conseguir las sanciones? Un experto lo explica

Las sanciones económicas se han utilizado como herramienta de guerra durante siglos. En la Europa de los siglos XVII y XVIII, los países en guerra aplicaban con frecuencia sanciones económicas. Incluían la prohibición del comercio, el cierre de los puertos contra los enemigos y la prohibición del comercio de determinados productos básicos. Las sanciones económicas siguen desempeñando un papel importante en la respuesta al terrorismo, la proliferación nuclear, los conflictos militares y otras crisis de política exterior.

El objetivo principal de la imposición de sanciones es disuadir el mal comportamiento, imponiendo un castigo económico al país en cuestión, y forzar la rehabilitación o el cambio de comportamiento de ese país. Sin embargo, el éxito de las sanciones depende de su aplicación y efectividad. Los esfuerzos de sanción son más eficaces cuando se coordinan y se aplican multilateralmente con los aliados, y un diseño y una aplicación deficientes de las políticas de sanciones a menudo hacen que no tengan los efectos deseados.

Después de que Rusia invadiera inicialmente Ucrania en febrero de 2014, Estados Unidos impuso una serie de sanciones destinadas a castigar y debilitar la economía rusa mediante restricciones al comercio y las finanzas. Sin embargo, estas sanciones no consiguieron disuadir de nuevas agresiones y estamos asistiendo a un agravamiento del conflicto. Dadas estas circunstancias, ahora estamos observando el esfuerzo de sanciones más severo y coordinado dirigido por Estados Unidos y la Unión Europea para disuadir de nuevos avances militares rusos.

A largo plazo, todas estas medidas tendrán consecuencias nefastas para la economía rusa. Le pedimos a Jonathan Hackenbroich, Policy Fellow del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores, que nos proporcionara un contexto relativo al uso histórico de las sanciones, una visión de cómo las actuales políticas de sanciones están siendo moldeadas por los movimientos geopolíticos de las últimas décadas, y lo que varios líderes y responsables políticos deben tener en cuenta mientras trabajan en los esfuerzos para amortiguar las repercusiones económicas de las sanciones.

¿Cómo llegaron las sanciones, como arma económica, a considerarse una alternativa a la acción militar?

Jonathan: Las sanciones económicas han sido una herramienta de la diplomacia, junto con las herramientas militares, durante algún tiempo. Pero el mundo ha entrado en una nueva fase de globalización caracterizada por el creciente uso de herramientas económicas con fines geopolíticos (o geoeconómicos) y de rivalidad sistémica. Puede que veamos guerras por delegación y enfrentamientos militares indirectos, pero las relaciones entre las distintas potencias clave estarán marcadas en primer lugar por la guerra económica. Esto se debe principalmente a que estas potencias tratarán de evitar la confrontación directa para evitar el uso de armas nucleares y a que pueden utilizar más fácilmente las dependencias asimétricas en la economía -por ejemplo, el acceso a los mercados financieros estadounidenses- para presionar al otro.

Podemos ver precisamente esta preferencia por las herramientas económicas para evitar la guerra nuclear en las relaciones de la mayoría de las grandes potencias con Rusia por sus agresiones en Ucrania. En la guerra económica, las herramientas incluyen desde instrumentos económicos positivos, como los acuerdos comerciales, hasta los coercitivos, como los frenos a las importaciones, las sanciones formales y las informales (incluidos los llamados "boicots populares"), desde las inversiones en competitividad estratégica hasta las regulaciones diseñadas para cambiar el comportamiento de las empresas.

¿Tuvieron éxito las sanciones económicas en el siglo XX? ¿Cuáles fueron algunas de las falsas presunciones relacionadas con las sanciones?

Las sanciones económicas sólo pueden ser una de las piezas de la caja de herramientas para afianzar la paz global. Si bien han impuesto un gran dolor económico en el pasado, han tenido más fracaso que éxito en la consecución de su objetivo político. El factor determinante del éxito de las sanciones es cómo el objetivo de las mismas (en este caso Rusia) frente al coste de cambiar su comportamiento (la retirada de Ucrania) en comparación con el coste económico impuesto (es decir, la desconexión de los mercados financieros internacionales).

Las sanciones a Irán lograron que el país volviera a la mesa de negociaciones -y, de hecho, que aceptara el acuerdo nuclear iraní- cuando la administración Obama aclaró el objetivo de las sanciones: declaró que no era el cambio de régimen (algo que Teherán siempre habría considerado más costoso que el dolor de las sanciones), sino persuadir a Irán de que se abstuviera de construir un arma nuclear.

En el pasado, hubo casos en los que las sanciones, o la amenaza de las mismas, lograron cambiar el comportamiento del objetivo: cuando la Sociedad de Naciones amenazó con sanciones contra Yugoslavia en virtud del artículo 16 en 1921 para evitar que se apoderara de tierras de Albania, por ejemplo, Yugoslavia no lo hizo. Hay otros ejemplos, especialmente cuando los objetivos de las sanciones no eran demasiado ambiciosos. Pero uno de los más destacados podría ser el fin del régimen del Apartheid en Sudáfrica, en el que las sanciones desempeñaron un papel importante para lograr el éxito.

¿Qué ha moldeado la nueva dinámica de las sanciones económicas en los últimos tiempos?

La guerra contra el terrorismo de Estados Unidos en la década de 2000 revolucionó la política de sanciones. Estados Unidos utilizó su centralidad en el sistema financiero mundial para obligar a los bancos de todo el mundo a abstenerse de facilitar la financiación del terrorismo, cerrar cuentas y congelar activos a los que Al Quaeda ya no podía acceder para sus operaciones.

Las sanciones selectivas se convirtieron en un elemento mucho más importante de la política de sanciones después de las paralizantes sanciones impuestas a Irak durante la década de 1990, que tuvieron como principal efecto que el pueblo iraquí sufriera, pero no lograron cambiar fundamentalmente los cálculos del régimen iraquí. Las políticas unilaterales de máxima presión de Donald Trump no lograron cambiar las políticas de Irán o Venezuela, aunque volvieron a imponer sanciones exhaustivas.

Las últimas sanciones a Rusia son ahora una combinación de medidas selectivas contra los oligarcas, sanciones financieras masivas y sanciones comerciales a más largo plazo, puestas en marcha por una amplia coalición de muchos países clave del sistema económico internacional.

¿Cuáles podrían ser las posibles consecuencias de la actual alineación mundial sobre las sanciones económicas contra Rusia? ¿Podría conducir a una "autarquía expansiva"?

Una parte cada vez mayor del comercio mundial se basará en el poder y no en las normas. Esta es la tendencia más importante. Un país como Rusia tendrá que enfrentarse a las dificultades que conlleva la desconexión de gran parte del sistema financiero internacional y una rápida y amplia desvinculación.

China, por supuesto, está observando de cerca la estrategia de sanciones de Occidente, y una de las lecciones es que el poder y el control de EE.UU. sobre los puntos clave de la economía mundial siguen siendo incomparables. Pero utilizar las mismas reglas de juego con China sería extremadamente difícil para Occidente. La dependencia energética de Europa ha demostrado que el continente puede ser vulnerable. La cuestión clave podría ser el alcance de las lecciones que Europa extraiga de esto.

¿Cuál es el papel que desempeñan las economías en desarrollo cuando se produce esta reconfiguración geoeconómica? ¿Qué pueden hacer para reducir las consecuencias económicas de las sanciones?

Las economías en desarrollo están mucho más preocupadas por la escasez de bienes esenciales, incluso en un momento en el que debatimos principalmente la dependencia de Europa de la energía de Rusia. Es en los países en desarrollo donde veremos, y ya estamos empezando a ver, los precios excesivamente altos de los alimentos y la escasez que más afecta a sus poblaciones.

Los que mejor lo afrontarán suelen tener mejores redes de diplomacia económica y tienen la capacidad de sustituir más importaciones a nivel local. Pero para algunos será muy difícil. En términos más generales, los países en desarrollo pueden tener que hacer frente al flujo (de salida) de capital hacia refugios seguros en las economías desarrolladas, y es posible que tengan menos posibilidades de atraer partes de las cadenas de suministro y producción mundiales, ya que los centros económicos del mundo se preocupan más por la seguridad de las cadenas de suministro que por los mayores grados de eficiencia.

Pero el panorama tiende a ser más complejo que eso en general. Algunos de ellos -especialmente los que están geográficamente o en términos de valor cerca de ciertas economías desarrolladas- podrían beneficiarse de los esfuerzos de deslocalización a medida que el orden comercial mundial se polariza. Y si la desvinculación (sobre todo parcial, pero a veces más completa) avanza, especialmente si los grandes mercados del mundo se vuelven más difíciles para las empresas de los demás, diferentes actores del llamado mundo desarrollado podrían recurrir mucho más a partes del mundo en desarrollo. Ya estamos viendo que muchos países de África están cubriendo sus apuestas al abstenerse en la votación de la AG de la ONU sobre Ucrania.

¿Qué tipo de medidas tendrían que tomar los responsables políticos y las empresas privadas a medio plazo cuando la economía mundial empiece a corregirse tras recibir el golpe de los daños económicos de las sanciones?

Muchas cosas están aún en proceso de cambio y dependen de cómo se desarrolla la actual imposición de sanciones y la guerra actual. Es seguro decir que muchas empresas necesitan mucha más experiencia geopolítica y tendrán que tener en cuenta el riesgo geopolítico en mayor medida en sus decisiones de inversión y comercio.

Se trata de un reto especial para las PYME, pero incluso las grandes empresas pueden necesitar más competencia política. También será necesario un diálogo geoeconómico permanente entre los responsables políticos y las empresas privadas. La UE, por ejemplo, ha puesto en marcha su Foro Industrial público-privado con el objetivo de garantizar que la UE reciba la información de las empresas que necesita para la aplicación efectiva de las transiciones digital y verde. Pero carece de un formato semejante para el tercer gran cambio que está experimentando el mundo: el geopolítico.

En general, las políticas estatales y las empresariales estarán más entrelazadas en un mundo en el que la geopolítica y el comercio están mucho más entrelazados. Ambas partes tendrán que desarrollar formas innovadoras de tratar con un mundo comercial que estará más dividido entre el basado en el poder y el basado en las normas, y más polarizado entre las democracias y las autocracias, así como muchos países que tratarán de situarse entre estos dos mundos.