Mujeres, ciudades y oportunidades: abogar por la protección de los derechos sobre la tierra

La tierra y la propiedad se encuentran en el centro de muchos de los problemas de desarrollo más acuciantes en la actualidad. Consideremos por ejemplo que, como máximo, el 10% de las tierras en las zonas rurales de África se ha registrado de manera fidedigna. En la Conferencia Anual 2017 del Banco Mundial sobre Tierra y Pobreza que se lleva a cabo esta semana, nos enteraremos de cómo este gran vacío en la documentación de las tierras dificulta el acceso a las oportunidades y los servicios fundamentales para millones de personas pobres del mundo, contribuye a la desigualdad de género y socava la sostenibilidad ambiental.

Es alentador saber que también se expondrán numerosos casos de maneras innovadoras en que algunos países, ciudades o comunidades han abordado este desafío. Las nuevas fuentes de datos y opciones tecnológicas aumentan en gran medida el margen para mejorar la tenencia de la tierra y vincularla al uso del suelo. Estas dejan de manifiesto que, en la actualidad, las limitaciones políticas y reglamentarias suelen impedir el reconocimiento de los derechos de propiedad de los pobres. Eliminar estas limitaciones y aplicar de manera experimental y cuidadosa enfoques sistemáticos de bajo costo podría ampliar rápidamente la cobertura con documentación reconocida legalmente, lo que a su vez podría proporcionar beneficios de largo alcance en materia de desarrollo.

Las ventajas de garantizar y definir claramente los derechos sobre la tierra son amplias, en particular para las mujeres y otros grupos desfavorecidos. En primer lugar, una mayor protección de los derechos ofrece incentivos para que las personas inviertan en mejorar la calidad y la productividad de sus tierras y desalienta las prácticas ambientalmente insostenibles (por ejemplo, minar el suelo). En Malawi, el 22 % de los pequeños agricultores teme que sus tierras les sean expropiadas, una percepción que reduce la productividad especialmente de las mujeres, costando a la economía nacional millones de dólares en términos de pérdida de producción.

La tierra es, por lo general, el activo principal de una familia y ser propietario de la tierra determina las condiciones de igualdad de oportunidades, lo que incluye el poder de negociación de las mujeres, la capacidad de los padres de invertir en el bienestar físico y económico de sus hijos, y la capacidad de soportar enfermedades repentinas, crisis financieras y otras perturbaciones adversas. En muchos entornos, la capacidad de una mujer de poseer, transferir o heredar tierras de forma independiente es muy limitada, lo que la priva de oportunidades económicas y la somete a disputas de tierras relacionadas con la sucesión.

En India, las reformas legales para igualar los derechos hereditarios de las mujeres con los derechos de los hombres aumentaron la propiedad de activos, la autonomía (por ejemplo, tener una cuenta bancaria propia) y dieron como resultado un mayor gasto en educación (y menos en alcohol o tabaco), teniendo efectos colaterales positivos en la asistencia y el rendimiento escolar de las niñas, y en la decisión de contraer matrimonio a una mayor edad.

Por último, una clara documentación de los derechos sobre la tierra facilita las transacciones en el mercado, en particular el arriendo de tierras. El alquiler de terrenos también es especialmente importante para las mujeres y los jóvenes, y para consolidar explotaciones agrícolas en funcionamiento. En México, un programa nacional de certificación de los derechos sobre las tierras comunitarias proporcionó una base para el alquiler a largo plazo, aumentando la productividad agrícola y los ingresos de los hogares. En Rwanda, la regularización de la tenencia de la tierra aumentó la actividad en los mercados de arriendo de tierras rurales al mejorar el uso eficiente del suelo y proporcionar garantías por USD 3000 millones en préstamos respaldados por hipotecas.

Derechos inciertos sobre la tierra plantean desafíos más generales

Los derechos sobre la tierra bien documentados contribuyen a los bienes públicos y a un uso eficiente del suelo. En numerosos países en desarrollo, los precios de la tierra periurbana se han disparado en las últimas décadas. La inexistencia o baja calidad de los mapas fiscales no permite garantizar que, a través de los impuestos a la propiedad, parte de estas ganancias lleguen al Gobierno (local) para proporcionar servicios e infraestructura en lugar de contribuir a la especulación y la expansión urbana no planificada.

Las imágenes satelitales gratuitas y en tiempo prácticamente real pueden mejorar de manera considerable el monitoreo del uso de la tierra y la adopción de medidas contra las violaciones. Si bien no son gratuitas, las imágenes de mayor resolución junto con los datos de las transacciones, permiten crear mapas tributarios de bajo costo bastante precisos a nivel de las ciudades, que pueden generar millones de dólares (por ejemplo, cuadruplicando los ingresos locales en Kigali). Estas opciones pueden mejorar aún más con el aumento de la capacidad local de usar drones, siempre y cuando el marco reglamentario sea adecuado.

A menos que haya tierras públicas disponibles, el Estado deberá adquirir terrenos para infraestructura y espacios públicos. La falta de planificación anticipada de la infraestructura, los registros escasos y las tasaciones desactualizadas hacen que la expropiación sea un proceso conflictivo y costoso. Las amenazas de expropiación sin una compensación adecuada pueden implicar que la tierra periurbana no se use en la medida de lo posible para una agricultura de alto valor. Si la baja calidad o la limitada cobertura de los sistemas de gestión de la tierra hacen imposible usar los registros existentes como prueba de los derechos, los inversionistas privados querrán adquirir tierras mediante la expropiación para asegurarse que no existan reclamaciones de tierras no registradas, como sucede en India.

Las tierras que proporcionan servicios como humedales, bosques, parques, zonas de reserva para carreteras, o escuelas deben pertenecer al Estado. El hecho de no identificar y divulgar los límites de las tierras públicas, o no supervisar la invasión de las mismas y no actuar rápidamente al respecto, así como no disponer de los terrenos públicos de manera transparente puede fomentar la corrupción y crear enormes pérdidas para el público, y afectar los esfuerzos de mitigación del cambio climático.

Mejorar y controlar el desempeño

En varios países en desarrollo, en las medidas institucionales no se aprovecha el potencial del sector como catalizador de la transparencia ni el cambio en la dinámica de las relaciones de género, la descentralización y la urbanización. Esto suele deberse a brechas entre disposiciones legales a menudo muy progresistas y la aplicación concreta de estas últimas.

Las mejoras recientes en el acceso y la reducción de los costos de los servicios de procesamiento de datos, conectividad y teledetección podrían ayudar a cerrar estas brechas. En primer lugar, mediante la reducción del costo de los esfuerzos para garantizar los derechos a la tierra por orden de magnitud. En Rwanda, el empleo de personas (no profesionales) para realizar tareas de topografía y de imágenes de alta resolución disminuyó los costos a alrededor de USD 5 por parcela y tuvo un impacto positivo en el acceso a la tierra de las mujeres legalmente casadas y en las inversiones en la conservación del suelo.

En segundo lugar, los registros de las tierras pueden mejorar las sinergias que sincronizan la información del terreno con otras fuentes de datos (bancos, tribunales, organismos tributarios). Esto a su vez mejorará la eficiencia de los servicios gubernamentales y podría mejorar el acceso al financiamiento.

Por último, la tecnología puede mejorar la rendición de cuentas y la transparencia monitoreando de manera objetiva los avances en los ámbitos de las políticas, las estrategias y los programas de tierras de los países. A nivel mundial, el índice de calidad en la administración de tierras, que forma parte de los indicadores Doing Business (DB) del Banco Mundial desde 2015, ilustra esto. Los datos de 189 países muestran grandes disparidades en la implementación (ver el cuadro). Las leyes están bien desarrolladas en todas partes: en el 90 % de los países se exige el registro de transferencias, en el 96 % se comprueba la documentación y en el 78 % existe una garantía estatal. Pero la limitada cobertura de los registros hace que esto sea ineficaz: todas las parcelas privadas del país (de la ciudad principal) están registradas en el 22 % (42 %) de los países en general; el 3 % (16 %) en América Latina, y el 4 % (15 %) en África al sur del Sahara. Estas cifras llegan al 68 % (90 %) en los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

La calidad de la infraestructura para registrar los elementos textuales y espaciales de los derechos sobre la tierra varía ampliamente: el 39 % de los países (75 % en el caso de Asia meridional y 4 % en Europa oriental y Asia central) depende de los registros en papel. En regiones de rápida urbanización, como Asia meridional (88 %) o África al sur del Sahara (81 %), todavía se usan casi exclusivamente los mapas impresos, los que dificultan la planificación del uso de la tierra.

La capacidad de países africanos, como Rwanda, para obtener calificaciones muy superiores al promedio de los países de la OCDE es un punto que indica que es posible hacer grandes avances, en tanto que las reformas iniciadas por numerosos países para mejorar su clasificación ilustran que el monitoreo del desempeño, usando un conjunto de datos comparables, resulta ser de gran utilidad.

Los mecanismos que vinculan los datos administrativos a través de diferentes dominios, por ejemplo la propiedad y la identificación personal, pueden mejorar la transparencia y aumentar el valor de las tierras registradas. La información de datos de manera periódica, por ejemplo de los precios y la frecuencia de las transacciones, es esencial en el proceso de toma de decisiones de los bancos y el sector privado en zonas con una buena gestión de la tierra donde las inversiones serán menos riesgosas. El análisis de estos datos, realizado por centros de estudio locales, puede ayudar a mejorar la transparencia y los ejercicios de comparación entre las unidades subnacionales, y además proporcionar las bases para un diálogo informado con todas las partes interesadas acerca de cómo mejorar la gestión de la tierra para que se adapte a la historia y las condiciones específicas de cada país.