¿Más proteccionismo frente al proteccionismo? Reflexiones desde la historia económica latinoamericana

La elección de Donald Trump y las primeras medidas adoptadas por su gobierno han generado incertidumbre sobre el desempeño de las economías latinoamericanas. Medidas tales como el freno a las importaciones de limones argentinos, han suscitado análisis concentrados en indagar el efecto que el nuevo proteccionismo estadounidense pueda tener sobre las economías latinoamericanas y su desempeño exportador. También se han empezado a vislumbrar posibles respuestas desde la región. Por ejemplo, en la reciente reunión entre los presidentes de Brasil y Argentina, se mencionó la importancia de una mayor integración regional. Sin embargo, las alternativas reales aún no están claras.

Dadas estas incertidumbres, la historia económica latinoamericana puede brindar elementos de análisis para debatir qué hacer. En efecto, uno de las discusiones más importantes en la historiografía regional está relacionado con la disputa entre librecambistas y proteccionistas. En lo que atañe al período de la Primera Globalización (1850-1913) (período similar al que han vivido nuestras economías en las últimas décadas) se pensaba, en términos generales, que el proceso globalizador vino acompañado de una reducción irrestricta de aranceles.

Sin embargo, hacia finales del siglo XX diversos estudios pusieron en duda esta idea. Esta revisión fue sintetizada en el trabajo de Coatsworth y Williamson (2004). Comparando la tasa arancelaria promedio de las economías más grandes de América Latina (AL 8) con la de países de Europa, Asia y Estados Unidos, estos autores plantearon que las economías de América Latina fueron las más proteccionistas desde la independencia hasta 1929. Plantean los autores que, inicialmente, este proteccionismo fue resultado de cuestiones fiscales (i.e. la dependencia de los impuestos a las importaciones); luego, desde finales del siglo XIX, se identifica la existencia de una claro proteccionismo industrial en diversos países de la región.

Esta propuesta impulsó la realización de más trabajos en torno a la política arancelaria durante la Primera Globalización. Los estudios no se restringieron a las economías latinoamericanas e introdujeron nuevos elementos de debate. Por ejemplo, Tena (2010) planteó la existencia de una correlación positiva entre tasas arancelarias elevadas y crecimiento económico en las economías más desarrolladas de Europa, pero que ésta no se verificaba en las economías menos desarrolladas del mundo. Asimismo, Sabaté, Fillat y Gracia (2011) confirmaron que, en contextos de tipos de cambio inestables, los efectos de las tasas arancelarias deben ser investigados contemplando la política cambiaria. También se resaltó la necesidad de ir más allá de la tasa arancelaria promedio y medir la tasa de protección efectiva. Gómez Galvarriato (2007) realizó este ejercicio para el caso de los productos industriales mexicanos e identificó, entre otras cosas, que la protección arancelaria tuvo efectos negativos sobre la competitividad de largo plazo de la industria mexicana.

En el caso de Bolivia, una de las ideas más ancladas en la historiografía tradicional remarca que desde el último cuarto del siglo XIX, los gobiernos nacionales aplicaron una política de apertura comercial caracterizada por la inexistencia de restricciones arancelarias y/o aduaneras. Más aún, se afirma que dicha pasividad arancelaria, entre otros elementos, explica la crisis económica de diferentes regiones del país.

En un artículo publicado recientemente en el Journal of Latin American Studies rebato esta idea a través de la presentación de nueva evidencia cuantitativa. Ésta (Figura 1) muestra que la tasa arancelaria promedio en Bolivia alcanzó niveles similares a las del resto de países de América Latina y, por ende, fue elevada desde un punto de vista internacional.

No obstante, el artículo menciona también que el posible efecto proteccionista de dichos aranceles fue muy heterogéneo desde un punto de vista regional. Por un lado, desde finales del siglo XIX hasta 1905 Bolivia tuvo un sistema arancelario dual: uno que cobraba aranceles a productos europeos y estadounidenses, pero que dejaba pasar libremente la mayor parte de artículos chilenos y peruanos (ver Tabla 1). Esta dualidad fue resultado de la firma de tratados comerciales desventajosos con países vecinos; estos tratados, a su vez, deben entenderse en el contexto de las restricciones propias de la construcción estatal boliviana. Naturalmente, esta dualidad afectaba a aquellos productores y regiones que debían competir con productos chilenos y peruanos.

Luego de 1905, Bolivia gozó de plena autonomía arancelaria. Ello se tradujo en una estructura arancelaria en cascada: una que no cobraba a bienes de capital, cobraba poco a bienes intermedios y cobraba más a bienes finales. Dichas mejoras, no obstante, no necesariamente fueron suficientes para proteger a productores y economías regionales previamente afectadas. En efecto, dados los accidentes geográficos del país, la desigual concentración regional de la construcción ferroviaria permitió reducir los costos de transporte en el occidente del país (con lo cual se abarataron también las importaciones) pero mantuvo los elevados costos de transportar productos entre el oriente y el occidente del país. Asimismo, diferencias de productividad entre la producción local de bienes (los cuales podían ser críticos para determinadas regiones) y las importaciones, reducían el potencial proteccionista de cualquier política arancelaria.

En síntesis, el reconocimiento en la historiografía latinoamericana de una política arancelaria más dinámica en la Primera Globalización y los debates surgidos en torno a ella, ofrecen elementos de análisis para cuestionarnos qué hacer hoy. Por más obvio que suene, la evidencia sugiere que el éxito de las políticas proteccionistas está en función de las características de partida de las economías. Asimismo, los efectos proteccionistas arancelarios deben ser analizados en conjunción con la política cambiaria. En un contexto de tratados comerciales de diversa índole, cabe también preguntarse cuán soberanas son las decisiones de los países. Resalta también que la política arancelaria no debe ser analizada de manera aislada. Por ejemplo, ¿cuál puede ser el efecto de los aranceles en un contexto donde los costos de transporte han caído drásticamente como resultado de la expansión de la infraestructura caminera? Tampoco puede estar desconectada de nuestra política industrial: se debe identificar qué productos son susceptibles de protección y al mismo tiempo se debe tener conciencia de que la protección puede tener efectos negativos de muy largo plazo en términos de competitividad.