Una sociedad igualitaria para ‘descarbonizar’ la economía

A mediados del mes de agosto, el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) publicó un informe sobre el uso de la tierra y las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que mostraba, entre otras cosas, el impacto del consumo de carne y productos lácteos en estas emisiones. El informe es rico y complejo, con relevantes matices, pero los medios de comunicación se quedaron sólo con la idea (simple e inexacta) de que se recomendaba a la población comer menos carne. El informe coincidió con una propuesta para subir el IVA de este alimento del 7% al 19% en Alemania.

Estas noticias produjeron dos tipos de reacciones en contra. El primero provenía de los entornos del negacionismo climático (muy unidos a una visión política y económica ultra-liberal y anti-regulaciones) que, como era de esperar, abominaban de estos consejos y se revolvían contra ellos con mayor o menor grado de conspiranoia. Pero también hubo una segunda reacción en determinados sectores de la izquierda, que rechazaban esta idea por considerarla un ataque contra la población de menos recursos, asegurando que existe una estrategia consciente para cargar la crisis climática sobre los ciudadanos y no sobre las grandes rentas o empresas.

Quienes analizamos los procesos de descarbonización de la economía, ya sea desde el campo de la energía o desde otros, nos encontramos frecuentemente con situaciones parecidas a ésta, donde las políticas climáticas aparentemente afectan a los ciudadanos de pocos recursos y las políticas fiscales que necesitaríamos aplicar para tal fin son regresivas. Por ejemplo, cuando se subvenciona la adquisición de un vehículo eléctrico o se ofrecen ayudas fiscales para la instalación de sistemas de autoconsumo fotovoltaico en los hogares (deducciones en el IBI o en el IRPF), estas ayudas son objetivamente regresivas, porque favorecen a los ciudadanos con más renta. Y es muy difícil que no sea así, porque la nueva tecnología es cara y sólo determinados colectivos pueden acceder inicialmente a ella. Con el tiempo, la tecnología baja de precio, su posibilidad de adquisición se amplía y los efectos positivos que se buscan con estas medidas redundan en beneficio de todos los ciudadanos, pero esa etapa inicial ‘regresiva’ es casi imposible de evitar si se quiere potenciar la adopción de estas tecnologías.

Además de las ayudas, otro campo esencial son las políticas impositivas que pretenden favorecer la descarbonización, muchas veces basadas en impuestos pigouvianos. Un impuesto ‘pigouviano’ es aquél que busca corregir una externalidad negativa de una actividad, o sea, un efecto negativo que se traslada a terceros, usualmente la sociedad en general. La contaminación es un caso claro de externalidad negativa, pues la sufre la población en forma de destrucción del patrimonio natural común, enfermedades asociadas o, en el caso de los GEI, por los efectos del cambio climático.

Estos impuestos buscan que el coste de producción sea el coste social real de esa actividad, descincentivando actividades con impactos sociales negativos y generando una recaudación que puede destinarse a compensar esos efectos. En el caso de la carne que comentábamos, se podría aplicar un impuesto pigouviano por su impacto en el cambio climático, igual que se hace por la emisión de CO2 en el campo de la energía en ciertos países o también en otros productos, como el alcohol o el tabaco a causa de los costes sanitarios que provocan.

El efecto desincentivador que se persigue con la implantación de impuestos pigouvianos parece difícilmente discutible y el concepto de que “quien contamina, paga” también, pero estos tributos tienen un problema: se trasladan a la demanda. A pesar de no ser estrictamente un impuesto pigouviano, sino un sistema de comercio de emisiones, las centrales eléctricas emisoras de CO2 en Europa pagan una cantidad por tonelada de CO2 emitido, que es internalizado en el precio al que éstas ofertan la electricidad y, por tanto, repercuten en el precio que pagan los consumidores. Un impuesto pigouviano en el caso de la carne sería similar: aunque se cargase a los productores y no a los consumidores finales, éstos finalmente lo trasladarían a la demanda.

Si se quieren evitar las externalidades negativas, las únicas alternativas a los impuestos pigouvianos son la prohibición o limitación legal de determinadas actividades (algo que ya se hace, por ejemplo, con los límites de emisiones permitidos de NOx, SOx o partículas), o bien la subvención a actividades privadas para que se transformen y contaminen menos. En el primer caso, estas prohibiciones también podrían repercutir en la demanda y aumentar el precio de los bienes y servicios, por desaparición de éstos o por un traslado al consumidor de los costes de inversión para seguir operando. En el segundo, la sociedad pagaría esas inversiones a través de los impuestos, por lo que los ciudadanos subvencionarían actividades privadas (de modo regresivo). Habría una cuarta opción, el racionamiento, pero no creo que sea socialmente viable ni una alternativa que se pueda contemplar en este momento.

Hay quien pretende que la transición a un sistema ‘descarbonizado’ la paguen las grandes empresas contaminantes o las clases más altas. Lamentablemente, esto no puede funcionar así o, mejor dicho, no puede funcionar directamente así. Puede haber una empresa energética que sea muy contaminante, pero esa empresa proporciona energía a consumidores. Imputarle la responsabilidad en las emisiones al emisor directo (la empresa) o al consumidor por la energía que consume es realmente poco relevante, porque cualquiera de las soluciones acabaría teniendo impacto en el precio que pagan los consumidores por los mecanismos comentados. Y lo mismo pasaría con la carne: aunque se obligase a los productores a hacer otro tipo de ganadería o a limitar ciertas prácticas, esto acabaría siendo trasladado al consumidor parcial o totalmente en el precio.

¿Quiere decir esto que van a ser los consumidores quienes van a pagar la ‘descarbonización’ y que no se puede hacer nada? No, sí se pueden hacer cosas, pero no directamente en la misma política sino adicionalmente, mediante la política fiscal y los mecanismos de distribución de riqueza que tienen nuestras instituciones.

La recaudación de los impuestos pigouvianos debe dedicarse, al menos en parte, a compensar los costes de quienes van a tener más dificultades para asumirlos. Si una sociedad se ve obligada, por necesidades climáticas y medioambientales, a crear tasas e impuestos regresivos, debe haber una política redistributiva todavía más intensa en otras áreas para compensar esta regresividad. Y no hablo sólo de impuestos, también podemos hablar de servicios que actualmente no existen (por ejemplo, ¿podrían ser gratuitos los transportes urbanos e interurbanos para desincentivar el transporte privado?).

Esto es muy importante, ya que cargar de costes a las clases más desfavorecidas llevaría muy probablemente al fracaso de la transición energética y de la descarbonización de la economía. Lo hemos visto en el caso de los chalecos amarillos en Francia: cómo se generan enormes resistencias a políticas medioambientales necesarias pero muy dañinas para colectivos concretos. En el caso de la carne, el de la energía, o en un impuesto al carbono a las mercancías en general, seguramente pasaría lo mismo. Y esto, además, es caldo de cultivo para movimientos populistas que, subidos a la ola del negacionismo climático, podrían seducir a una ciudadanía que viese cómo la descarbonización se carga sobre sus espaldas.

Sin embargo, no hacer nada no es una opción. La descarbonización hay que realizarla y no nos podemos quedar simplemente en la aplicación de impuestos pigouvianos a algunas cosas menos sensibles y que tienen más relación con la renta (como podrían ser los viajes en avión) o en la promoción de tecnología no contaminante que ya es altamente competitiva, como la energía solar fotovoltaica. Si sólo enfrentamos lo fácil, no llegaremos muy lejos. Debemos también entrar en estos terrenos pantanosos que nos afectan a todos, y sólo saldremos vivos de ahí si somos capaces de unir las políticas medioambientales a otras de corte redistributivo e igualitarista. No basta con prometer ‘paisajes florecientes’ o un futuro mejor indeterminado en la forma y en el tiempo; esta relación debe ser sentida por el ciudadano, debe presentarse y estructurarse de forma fina e inteligente, con reformas en bloque si es necesario.

Durante las guerras, los países normalmente adoptan una visión colectiva que reduce las desigualdades. Es una necesidad bélica: todo ciudadano es uno de los nuestros y se exigen sacrificios proporcionales a las capacidades de cada uno, todo por el futuro del país. Pues bien, la lucha contra el cambio climático es el reto más importante que tiene la humanidad en este momento y, sin querer abusar del símil bélico, resulta bastante intuitivo pensar que se requiere cierta visión colectiva para ganar la guerra al cambio climático.

Los países más avanzados en políticas medioambientales son, precisamente, los más igualitarios. Los nórdicos, donde la sensibilidad medioambiental y las políticas de descarbonización están más avanzadas, están entre los más igualitarios del mundo, mientras otros países de renta similar pero más desiguales (EE.UU. o Australia, por ejemplo) están bastante por detrás. No es ni una regla exacta ni el único parámetro a considerar, pero parece una exigencia inevitable si queremos tener éxito en este dificilísimo reto.