La regulación de la brecha digital internacional

La creciente digitalización de la economía global está cambiando la forma de producción, distribución y venta de productos y servicios a través de las fronteras. Tecnologías como la computación en nube, la inteligencia artificial, los sistemas autónomos y los “dispositivos inteligentes” engendran nuevas industrias y revolucionan las que ya había.

Pero a pesar de los importantes beneficios que pueden traer estos cambios, la velocidad de la digitalización también crea enormes desafíos de gobernanza, en los planos intra e internacional. Los nuevos procesos posibilitados por la digitalización ponen a prueba las normativas globales actuales, incorporadas en acuerdos de comercio e inversión multilaterales, regionales y bilaterales.

Esto crea más margen para la intervención de los gobiernos nacionales en la economía digital. China, por ejemplo, estableció una industria digital propia apelando a políticas como el filtrado de Internet, la localización de datos (exigir a las empresas de Internet que almacenen los datos en servidores locales) y la transferencia tecnológica obligatoria como modo de impulsar el desarrollo digital. Esto sirvió de base a la aparición de importantes empresas digitales chinas como Tencent y Baidu, pero a menudo tuvo efectos adversos sobre la libertad de expresión y acceso a la información.

Otros gobiernos comienzan a ver esas políticas digitales como un modo de ponerse a la par de las economías digitales avanzadas, como Estados Unidos. Pero si bien algunos países supieron aprovechar el marco regulatorio actual para promover capacidades digitales propias, muchos países en desarrollo corren riesgo de quedar rezagados.

Un factor es que la normativa mundial actual está perdiendo efectividad. Por ejemplo, el intercambio internacional de servicios se rige por el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la Organización Mundial del Comercio, según diferentes “modos de suministro”. Muchos países en desarrollo acordaron liberalizar la provisión transfronteriza de servicios (el “modo uno” de comercio) sin prever hasta qué punto la economía digital incrementaría las oportunidades para ese tipo de comercio. Ahora aquellos compromisos tempranos adquieren mayor significación económica, y eso aumenta la presión sobre muchos países en desarrollo.

Las empresas digitales multinacionales, en su mayoría con sede en Estados Unidos, promueven una armonización normativa internacional que ofrezca previsibilidad y limite el margen de intervención de los gobiernos nacionales en los flujos digitales.

El gobierno de Obama se sumó a esa campaña haciendo del ámbito digital un elemento central de la política comercial de Estados Unidos. En los “tratados comerciales del siglo XXI”, como el Acuerdo Transpacífico y la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión, se incluyeron cláusulas sobre el libre flujo de datos y contra la localización de datos y la transferencia tecnológica obligatorias. El objetivo era crear una supervisión digital de dos grandes mercados (Asia y el Pacífico, con el ATP, y la Unión Europea, con la ATCI) como primer paso importante hacia la adopción de normas globales en esas áreas.

La negociación de normas digitales bajo el ATP resultó difícil, pero al final tuvo éxito; el gobierno de Obama superó la oposición ofreciendo a algunos socios del ATP un mejor acceso al mercado estadounidense para ciertas manufacturas.

Pero en el caso de la ATCI fue todavía más difícil; algunos estados europeos, en particular Francia y Alemania, se opusieron a la imposición de reglas digitales por temor a que permitieran a las empresas estadounidenses dominar la economía digital europea. Como he señalado en un trabajo con colegas, para muchos países europeos, la “puesta a la par en materia digital” es un objetivo estratégico clave.

La elección del presidente Donald Trump en Estados Unidos, quien hizo campaña con una plataforma comercial proteccionista y de apoyo a las industrias fabriles “tradicionales”, siembra dudas sobre el futuro de la normativa digital. La decisión de Trump de retirarse del ATP generó reacciones muy negativas en la industria digital estadounidense. Resta por verse lo que ocurrirá con las normas de comercio digital bajo la ATCI, algo que Trump insinuó que podría reactivar.

Sin importar las medidas de Trump en materia de comercio internacional, el trabajo de actualización de las normas mundiales para la economía digital prosigue, dentro de la OMC y también como parte de las conversaciones entre Estados Unidos, Canadá y México para renegociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Estos debates se tornarán más acuciantes en los años venideros.

Hasta ahora, la ambigüedad regulatoria no afectó seriamente a los países en desarrollo, y los costos económicos para el Sur global han sido mínimos. Pero eso puede cambiar si las tres mayores economías del mundo (Estados Unidos, la UE y China) llegaran a armonizar sus estrategias de regulación del comercio internacional digital y de los flujos globales de datos. En tal supuesto, se intensificará la presión sobre los países en desarrollo para que acepten la adopción de reglas digitales.

Los proponentes de nuevas reglas tal vez aconsejen a los países en desarrollo que las acepten sin discusión, con el argumento de que quedar fuera de un sistema regulatorio global perjudicará el desarrollo digital local y les dificultará la participación en nuevos campos tecnológicos. Pero las nuevas reglas también pueden revivir las desigualdades introducidas por la “Ronda de Uruguay” de negociaciones comerciales, origen de la OMC y guía de los acuerdos de libre comercio entre el Norte y el Sur.

En los acuerdos multilaterales y bilaterales, los países en desarrollo aceptan restricciones a su “espacio de políticas” a cambio de mejor acceso a los mercados de las economías avanzadas. Muchos estudiosos consideran ahora que este “trueque” debilita la capacidad de los países en desarrollo para implementar políticas que alienten la diversificación económica y el cambio estructural, y les hace más difícil ponerse a la par de las economías desarrolladas en cuestiones económicas y tecnológicas.

Hay que elaborar un nuevo marco para el comercio digital y electrónico, teniendo presentes estas cuestiones. Al crear las reglas que regirán la interacción entre países, los reguladores deben procurar que las políticas de comercio digital no agraven las desigualdades que el régimen de comercio tradicional dejó a la vista.