Un presupuesto con perspectiva de género

En el último año la OCDE y el FMI han incorporado el presupuesto con perspectiva de género a su instrumental de vigilancia y recomendaciones de política económica, aplicándolo además tanto a economías avanzadas como en desarrollo. Si bien es un instrumento cuyo origen se traza a los años 80 en Australia, cabe esperar que, una vez se ha incorporado a la corriente principal de análisis económico de la que forman parte estas dos instituciones, la política presupuestaria con enfoque de género (es decir, que promueven la igualdad de género) empiece a ser un tema recurrente, como en su momento ocurriera con la política fiscal medioambiental. La instrumentación de la política fiscal de género tiene varios componentes principales: su desarrollo a través del ciclo presupuestario, su gobernanza y las políticas específicas de género. Por cierto, España está entre los países avanzados que destacan por tener más desarrollada esta política.

El punto de partida es la justificación. Más allá de los valores –la igualdad de género es por supuesto un objetivo en sí mismo, reconocido en convenciones internacionales de Naciones Unidas (PIDESC 1966, Declaración de Beijing 1995, ODS 2015)–, las políticas de género se justifican económicamente por las ganancias macroeconómicas que introducen en términos de crecimiento y de reducción de la desigualdad. En contextos en los que generalmente la población femenina tiene menores tasas de actividad, mayores tasas de desempleo, menores salarios, mayores niveles de empleo no remunerado (ligados al hogar), menor productividad y mayores tasas de pobreza; las políticas de género que promueven su incorporación en condiciones de igualdad al mercado de trabajo y la potenciación del capital humano femenino tienen un potencial relativamente mayor para impulsar el crecimiento de la productividad y la demanda agregada (en marzo pasado, el FMI dedicó una conferencia específica a estos aspectos sobre macroeconomía y género).

En su instrumentación a través del ciclo presupuestario, el objetivo es incorporar la perspectiva de género de manera transversal en todas las fases del ciclo (elaboración, ejecución, control, evaluación). El presupuesto es uno de los instrumentos más potentes para la política de inclusión con carácter general. El objetivo es dotar al presupuesto de una visión multidimensional, más allá de la visión tradicional cuyo principal enfoque es el impacto del presupuesto sobre el crecimiento y la renta de las familias. Entre las nuevas dimensiones estarían aspectos como el impacto sobre: el bienestar (sobre todo teniendo en cuenta las deficiencias del PIB), la reducción de la pobreza y la desigualdad, el medio ambiente o, como en este caso, el género (o incluso sobre grupos étnicos).

La dificultad está en la obtención de datos y el desarrollo de instrumentos que permitan diseñar y evaluar con perspectiva de género. Existe además el riesgo de caer en un cierto automatismo en las evaluaciones “para cumplir el expediente” (el automatismo es por otro lado un problema generalizado en la elaboración de los presupuestos, por ejemplo, a través de su naturaleza incremental) y también dificultades para la comparación internacional, porque no hay una definición homogénea sobre lo que constituye políticas presupuestarias de género (en este sentido, el Fondo ha puesto en marcha una base de datos sobre presupuesto con enfoque de género).

Sobre la gobernanza, se plantea el riesgo de identificar la política de género con la actividad del ministerio o la secretaría de estado responsable de la política de igualdad. El objetivo es impregnar las políticas de los distintos ministerios sectoriales con esta perspectiva. Aquí, el ministerio responsable del presupuesto está llamado a jugar un papel central fijando las directrices presupuestarias sobre cómo incorporar el enfoque de género e incluso dando apoyo técnico para evitar que se traduzca en una mayor carga administrativa sin impacto real.

Sin perjuicio de estas dificultades, la OCDE distingue tres grados en cuanto a la calidad de la incorporación del enfoque de género en el presupuesto, de menor a mayor: presupuestos informados de la perspectiva de género, los que son evaluados desde esta perspectiva (en el que está España), y presupuestos en los que se fijan necesidades desde la perspectiva de género (solo cuatro países lo aplicarían, Austria, México, Países Bajos y Noruega). El tercer nivel supone el paso más avanzado porque establece necesidades ex ante cuyo cumplimiento puede ser evaluado ex post. Recientes informes del FMI y de la OCDE destacan el caso de España como uno de los países avanzados en materia de igualdad de género, incluyendo, por ejemplo, los informes de impacto de género que acompaña a los presupuestos, o, en el caso de Andalucía, el programa G+ desde 2007 para identificar y reforzar las políticas fiscales con un mayor impacto en la mejora de la igualdad de género.

En cuanto a las políticas de ingresos y gastos específicas, hay partidas con especial incidencia en la igualdad de género, entre otras: por el lado del gasto, el apoyo a la dependencia y al cuidado infantil, programas contra la violencia de género, los permisos de maternidad y de paternidad pagados, la igualdad de salarios en el sector público; por el lado de los ingresos, deducciones fiscales a familias de bajos ingresos (mayoría de mujeres), la no discriminación a favor de la tributación conjunta (en España sorprende que todavía pueda existir en otros países). Más controvertida es la licitación pública en la que se exigen requisitos de igualdad de género a los proyectos participantes, que en España está contemplado en la ley de igualdad de 2007, art. 33. Aquí se reproduce el debate de filosofía económica sobre la discriminación positiva que también afecta, por ejemplo, a la legislación sobre cuotas de mujeres en consejos de administración y en la representación política. Tres aproximaciones al respecto: de nuevo, el impacto macroeconómico positivo de la incorporación de la mujer al mercado de trabajo; los esquemas voluntarios no parecen funcionar, los países que han aplicado cuotas de participación son los que mejor han conseguido romper inercias del pasado aumentado la presencia de mujeres en los consejos de administración (España en menor grado porque no se sanciona el incumplimiento); una parte central de la política económica es la generación de incentivos para promover estándares que se consideren socialmente deseables para las relaciones de mercado o intraempresa; no aplicarlo no es neutral, porque supone aceptar el statu quo como bueno.

Dos notas más, esta vez frente al escepticismo: cierto que el presupuesto con enfoque de género no es una panacea, pero más vale hacerlo que no, y sí tiene un valor a medio plazo en términos de goteo sobre el resto de los sectores económicos y de ir creando opinión en sociedad sobre el impacto y los resultados de las políticas desagregados por género. Cierto también que es una carga más para los presupuestos, pero estos son un instrumento central de la política económica y su diseño, desde una perspectiva transversal y con múltiples objetivos, es uno de los principales retos para la economía.