Costa Rica: Reduciendo la desigualdad del ingreso y la pobreza con medidas fiscales

La economía costarricense crece de forma enérgica, impulsada por unas condiciones mundiales favorables, en especial los precios todavía bajos de las materias primas y la abundante liquidez en los mercados financieros. No obstante, la persistencia de grandes déficits fiscales y los repetidos aumentos de la relación deuda pública/PIB hacen que Costa Rica sea vulnerable a cambios adversos en el comportamiento de los mercados financieros. Por tanto, es necesario reducir el déficit fiscal, principalmente a través de una reforma tributaria que mejore también la progresividad y reduzca la desigualdad del ingreso.

La economía de Costa Rica está creciendo alrededor de su tasa tendencial estimada de 4¼ %, mientras que la brecha del producto está prácticamente cerrada. La inflación general se tornó positiva en el segundo semestre de 2016 y crece a un ritmo moderado; los indicadores de la inflación general y subyacente (que excluyen ítems con alta volatilidad de precios) se mantienen por debajo de la banda fijada como meta de 2–4%. La solidez de las exportaciones, unida a unos precios del petróleo todavía bajos, contribuyó a reducir aún más el déficit en cuenta corriente, hasta aproximadamente el 3¼ % del PIB en 2016.

A pesar de dicha evolución positiva, el colón se ha depreciado de forma moderada, mientras que las reservas internacionales se han reducido a partir de mediados de 2016. Las presiones sobre el colón provienen del descenso del financiamiento externo del presupuesto, tras el vencimiento de la aprobación legislativa para la emisión de Eurobonos, así como por la disminución de las primas del ahorro en moneda local y las expectativas de desvinculación del dólar estadounidense, lo cual ha incentivado al público a cambiar sus carteras por depósitos en dólares y ha llevado a los bancos a reducir el financiamiento externo e incrementar los depósitos externos en divisas. Es probable que la preocupación por la debilidad de la situación fiscal interna también haya influido.

El último informe anual del FMI sobre la salud de la economía de Costa Rica recomienda enérgicamente al gobierno la adopción de una estrategia de reformas integrales para recuperar la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Sin la aplicación de medidas de política adicionales, el déficit del gobierno central se situaría por encima del 8% del PIB y la deuda alcanzaría el 65% del PIB en 2022 (frente al 45% al final de 2016), debido al aumento de los intereses y a los incrementos del gasto por mandato constitucional.

A fin de evitar esta situación de riesgo muy elevado, el gobierno ha elaborado una propuesta de reforma tributaria que, sumada a ciertas reducciones del gasto, podría traducirse según nuestras estimaciones en el ajuste necesario para estabilizar en niveles seguros el coeficiente de deuda a mediano plazo. Asimismo, la ejecución de un plan en que la mayor parte del ajuste ocurra al comienzo del proceso podría desencadenar una reacción favorable del mercado, que reduciría los diferenciales de crédito (diferencia de rendimiento entre un bono de referencia y un instrumento de deuda con el mismo vencimiento), los cuales en la actualidad sufren presiones al alza por las enormes necesidades de financiamiento del gobierno.

Además, el ajuste fiscal apoyaría los esfuerzos del banco central destinados a revertir el ciclo de expansión monetaria, puesto que la inflación está regresando a los niveles deseados y el producto ya se sitúa en su nivel potencial, restableciendo a la vez la prima del ahorro en colones. De hecho, el mantenimiento de amplios déficits fiscales podría mermar la capacidad del banco central para ejecutar una política monetaria eficaz si en caso tuviera que afrontar presiones para mantener en niveles bajos los costos de financiamiento público (lo que en jerga económica se conoce como “predominio fiscal”), o si tuviera que incrementar más de lo deseable las tasas de interés para mantener la inflación dentro del rango fijado como meta.

El programa integral de ajustes fiscales del gobierno logra un equilibrio adecuado entre medidas de ingreso y gasto. Entre los elementos más destacados son los siguientes:

Reforma tributaria. Incluye la transformación del actual impuesto sobre las ventas en un impuesto sobre el valor agregado propiamente dicho, con una ampliación de la base para que incluya los servicios y un aumento gradual de la tasa de impuesto a 15%, así como la introducción de nuevas tasas marginales del impuesto de 20% y 25% sobre los grupos de ingreso más elevado, la eliminación de las exenciones para el impuesto del 15% sobre el ingreso procedente de inversiones, y la introducción de un nuevo impuesto sobre ganancias de capital, con la misma tasa.

Reducción del gasto.Se produciría a través de medidas administrativas, principalmente mediante una congelación parcial de la contratación y el mantenimiento de los incrementos del salario básico por debajo de la inflación.

Leyes de empleo público y responsabilidad fiscal. A largo plazo, ambas iniciativas proporcionarían beneficios adicionales al esfuerzo de consolidación fiscal.

Dos importantes características de estas medidas tributarias reducirían la desigualdad del ingreso y la pobreza. En primer lugar, las reformas propuestas para el impuesto sobre la renta de las personas físicas reducirían la desigualdad en la distribución del ingreso, al introducir nuevas tasas marginales para los grupos de ingreso más elevado. En segundo lugar, se limitaría la canasta de consumo básico actualmente exenta del impuesto sobre el valor agregado, pero se introduciría un mecanismo nuevo de transferencias focalizadas para compensar a los contribuyentes situados en los cuatro deciles más bajos de la distribución del ingreso. Estas devoluciones del impuesto sobre el valor agregado a los hogares de bajo ingreso compensarían el impacto negativo que tendrían sobre la distribución del ingreso el aumento de las tasas de dicho impuesto y la ampliación de la base imponible.

Así, el efecto acumulado de las reformas del impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto sobre el valor agregado, incluidas las devoluciones al grupo de más bajo ingreso, sería progresivo, lo que reduciría tanto la desigualdad del ingreso como la pobreza. Evidentemente, ello estaría supeditado a una implementación fluida de las transferencias focalizadas para compensar a los hogares de bajo ingreso por los mayores pagos del impuesto sobre el valor agregado.

En resumen, el programa de reforma fiscal propuesto por Costa Rica es lo que el país tanto necesita. Prepararía el terreno para un crecimiento sólido y sostenible, y reduciría a la vez la desigualdad del ingreso y la pobreza. El plan de ajuste debería aplicarse con urgencia para eliminar el mayor riesgo de todos: desequilibrios fiscales amplios y prolongados. De este modo, se reforzaría la capacidad de Costa Rica para hacer frente a un posible empeoramiento de las condiciones económicas internacionales y para ampliar los avances sociales logrados en el país hasta la fecha.