Cómo resolver la crisis fiscal de Brasil

Tras seis años de subvencionar los precios del transporte en autobús y metro para los grupos sociales más pobres de Río de Janeiro, el programa de reducción de tarifas fue suspendido en diciembre del año pasado. La razón: el estado de Río de Janeiro carecía de un plan significativo para pagar las facturas vencidas por valor de R$10.000 millones correspondientes al programa de precios reducidos del billete único en 2016. La suspensión afectó a 5,3 millones de ciudadanos de 20 municipios que usan la tarjeta subvencionada diariamente. Pero gracias a un acuerdo de último minuto entre las empresas concesionarias de transporte y el estado de Río, bajo la promesa de liquidar todas las deudas pendientes, el sistema de tarifas reducidas se reanudó a principios de enero.

Esta anécdota es solo un pequeño ejemplo de una crisis fiscal mucho más profunda que afecta a una cantidad cada vez mayor de gobiernos subnacionales en Brasil.

¿Cómo se llegó a esta crisis fiscal? Hacia fines de 2015, aparecieron los primeros indicios de demoras en los pagos por parte de los gobiernos subnacionales. La explicación era entonces que, en su mayoría, los estados se habían visto perjudicados por la desaceleración general del crecimiento y la consiguiente disminución de la recaudación, por problemas de incumplimiento de las obligaciones tributarias y por caída de los precios de las materias primas que afectó especialmente a estados como Río, con una gran dependencia de la industria petrolera. Sin embargo, la situación pronto se complicó. A mediados de 2016, quedó demostrado que los problemas fiscales más graves tenían un componente muy grande de índole estructural, producto de un aumento vertiginoso del gasto público y de importantes rigideces en los principales programas de prestaciones sociales, como el programa de pensiones (ver gráfico).

Como se observa en un estudio reciente del FMI, si bien los ingresos públicos efectivamente se derrumbaron, el gasto real en pensiones y personal aumentó, en promedio, un 50% en los 27 estados durante el período 2009-2015 (ver gráfico). Además de Río de Janeiro, donde ese promedio era del 70%, el aumento del gasto en pensiones y personal también fue especialmente crítico en otros estados, tales como Río Grande del Sur, Santa Catarina, Bahía, y Minas Gerais.

Ni siquiera un plan plurianual por valor de R$50.000 millones para prorrogar los vencimientos de las deudas de los estados logró resolver el problema. Si bien la reprogramación de la deuda alivió las tensiones fiscales, no fue suficiente para aliviar la situación de los estados que estaban en una situación más difícil. Como consecuencia, los estados de Río de Janeiro, Río Grande del Sur, y Minas Gerais decretaron el “estado de calamidad pública.”

Es evidente que muchos estados no han respetado la regla fiscal vigente, y por eso varios ya han superado el límite del coeficiente gastos de personal/ingresos netos corrientes que establece la Ley de Responsabilidad Fiscal (según datos del Tesoro Nacional). Ahora bien, ¿cómo fue posible este aumento del gasto de personal? Hasta 2014, las bases tributarias de los estados crecían, y además, muchos estados tenían acceso a crédito para financiar proyectos de inversión pública, lo que indirectamente flexibilizaba las restricciones presupuestarias. Pero cuando el Ministerio de Hacienda limitó las nuevas operaciones de crédito por parte de las regiones y su recaudación cayó a raíz de la recesión, muchos gobiernos subnacionales comenzaron a tener problemas de liquidez. Al quedarse sin opciones, muchos estados recurrieron a soluciones paliativas (por ejemplo, usando “depósitos judiciales”, es decir, los fondos depositados por las partes en litigios judiciales), y los que estaban en peor situación acumularon atrasos en los pagos de salarios.

Asimismo, para hacer frente a las rígidas obligaciones de gasto de personal y a los vencimientos de la deuda, la mayoría de los estados recortó la inversión pública hasta situarla a la mitad del nivel que tenía durante los años previos a la crisis, minando así las perspectivas de crecimiento futuro.

Para resolver la crisis subnacional en Brasil se necesitan importantes reformas fiscales; entre ellas, introducir cambios estructurales en los impuestos al consumo a nivel regional y poner fin al crecimiento estructural del gasto en salarios y pensiones. Pero no hay una única solución que funcione para todos los estados. Por ejemplo, estados como Pará, Tocantins, Amapá, Espíritu Santo, Rondônia, y Roraima aún tienen unas finanzas públicas muy sanas. Por lo tanto, la solución que se tome debe evitar el riesgo moral, recompensando a quienes tienen buenos resultados fiscales con mejor acceso a la financiación y más perspectivas de autonomía fiscal, y alentando a los estados con un desempeño fiscal insatisfactorio a corregir sus políticas.

La resolución exitosa de crisis similares en otros países puede ofrecer algunas ideas útiles para Brasil. En los últimos 30 años, se han producido crisis fiscales subnacionales en muchos países tan diversos como Argentina, Sudáfrica, India, México, España, Australia, Alemania y Estados Unidos. Del estudio de casos sobre la resolución de crisis subnacionales surgen algunos elementos en común. Por ejemplo, la resolución de la crisis en esos países normalmente tuvo mejores resultados cuando los gobiernos subnacionales asumieron la responsabilidad de resolver sus propias vulnerabilidades fiscales, lo que se vio posibilitado por el acceso a fondos del gobierno federal y la aplicación de condicionalidades efectivas. Para las soluciones más permanentes también fue necesario introducir mecanismos de prevención de crisis (incluyendo leyes que regularon la quiebra de los estados y marcos futuros de resolución de crisis) así como un grado mínimo de transferencia de riesgo futuro entre las distintas partes de la federación (por ejemplo, mediante un sistema de seguridad social común o un seguro de depósito común para el sector financiero).

Volviendo a Brasil, el gobierno federal ha propuesto un régimen de recuperación fiscal para los estados en peores condiciones. Este régimen, que tendría carácter voluntario, combinaría alguna forma de apoyo central con sólidos programas de reforma fiscal en los estados participantes. Sin embargo, su introducción ha sido difícil pues son muchos los grupos de interés que deben ponerse de acuerdo.

Ahora bien, para que Brasil se recupere es preciso resolver la crisis fiscal de los estados. El federalismo de ese país une a municipios, estados y a la federación. En áreas tales como la salud y la educación, el gobierno federal y los estados tienen responsabilidades compartidas. En otras áreas, como el gasto social, por ejemplo, la responsabilidad recae en el gobierno federal casi exclusivamente, en tanto que los estados administran casi el 80% del gasto en seguridad. Así pues, la actual crisis fiscal subnacional en Brasil requiere una solución cooperativa entre los distintos niveles de gobierno.