Hacia un crecimiento sólido en los países de bajo ingreso

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible ya se ha puesto en marcha, y si bien la inversión —decisiva para este programa— ha ido aumentando en los últimos años entre los países de bajo ingreso, las deficiencias infraestructurales siguen obstaculizando el crecimiento. Los gobiernos deben realizar mejoras importantes para poder sentar las bases de una economía próspera: en redes de carreteras para conectar a los ciudadanos con los mercados, en el suministro eléctrico para que las fábricas puedan seguir funcionando, en el saneamiento para prevenir enfermedades, y en las redes de tuberías para suministrar agua potable.

Por esta razón, la modernización y ampliación del transporte, las telecomunicaciones y los servicios públicos es un pilar básico de las estrategias de desarrollo nacionales.

¿Qué retos plantea la consecución de estos objetivos en los países de bajo ingreso? Un informe reciente del FMI dedica un capítulo a estos interrogantes.

Deuda elevada, recursos insuficientes y limitaciones de capacidad

En muchos países de bajo ingreso, los niveles de deuda pública han aumentado y las condiciones de financiamiento externo se han tornado más restrictivas, por lo cual cada vez es más difícil obtener préstamos para invertir en proyectos de infraestructura. Solo en 2015, la relación deuda pública/PIB aumentó de 34% a 42%.

Un estudio concluye que la disponibilidad de financiamiento externo y las limitaciones de capacidad administrativa son los principales obstáculos al incremento de la inversión en infraestructura pública en los países más vulnerables. No obstante, en el caso de los países de bajo ingreso mejor conectados a los mercados de capital mundiales, el principal motivo de preocupación es la suficiencia de los recursos financieros internos.

Cerrar la brecha en varios frentes

Al disponer de recursos limitados, mejorar la eficiencia de su inversión pública puede reportar grandes beneficios a los países más pobres. Como se indica en el análisis reciente del FMI, la rentabilidad de la inversión pública varía considerablemente de un país de bajo ingreso a otro, y suele ser inferior a la de otros países. Aunque los principios generales para mejorar la eficiencia de la inversión pública —por ejemplo, que el gasto de capital se destine a los proyectos más productivos— son bien conocidos, no siempre se cuenta con los mecanismos institucionales necesarios para conseguirlo (un buen análisis de costo-beneficio, transparencia en la adjudicación de contratos).

Un aumento de los recursos nacionales procedentes de la tributación puede ampliar el margen para gasto en rubros prioritarios, como la infraestructura. Sin embargo, a pesar de los avances registrados, los ingresos tributarios siguen siendo inferiores en los países más pobres, en parte debido a su menor eficiencia recaudatoria. Por tanto, mejorar la administración tributaria, ampliar la base imponible, eliminar las lagunas tributarias, optimizar el gasto y, en algunos casos, subir las tasas impositivas, ayudará a generar los recursos presupuestarios necesarios para financiar la dotación de infraestructura.

Los servicios concesionarios seguirán teniendo un papel destacado en el financiamiento del desarrollo en los países de bajo ingreso. Un aumento del capital de los bancos multilaterales de desarrollo y un replanteamiento de la forma en que lo utilizan podrían generar nuevos recursos a los países más pobres.

El auge de nuevos donantes bilaterales, en particular China, y las nuevas instituciones, como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, han permitido captar fondos adicionales para el desarrollo.

No obstante, muchos de los posibles países donantes se enfrentan también a retos presupuestarios, lo cual limita las perspectivas de un incremento significativo del financiamiento aportado por donantes multilaterales y bilaterales. En cualquier caso, existe la opinión general de que incluso un aumento de la asistencia oficial para el desarrollo no basta para satisfacer las necesidades de inversión de los Objetivos de Desarrollo Sostenible antes de 2030.

Fomentar la participación del sector privado

En los países de bajo ingreso ha y muy infraestructura estrictamente privada fuera del sector de las telecomunicaciones móviles, pero precisamente esta excepción demuestra la viabilidad del modelo. Su aplicación a pequeña escala en otros sectores, como el de las microrredes solares, refuerza esta idea.

Otra posibilidad sería combinar capital público y privado en una asociación público-privada, un modelo bastante utilizado en el sector de la generación de electricidad. Por supuesto, es esencial contar con un marco institucional sólido y una buena gestión de las asociaciones público-privadas para evitar que dichas estructuras eleven desmesuradamente los riesgos fiscales.

¿Qué puede hacerse para atraer la inversión privada hacia la infraestructura?

A la cabeza de la lista está un entorno empresarial favorable, con condiciones macroeconómicas estables y políticas y normas previsibles. Pero quizá eso no sea suficiente. Varios obstáculos dificultan la conexión entre inversionistas privados y proyectos viables, si bien existen grandes reservas de capital institucional (cercanas a USD 100 billones en las economías avanzadas) en busca de rendimientos adecuados. Concretamente, los países de bajo ingreso no disponen de suficientes conocimientos especializados sobre cómo estructurar los proyectos para garantizar una relación riesgo/beneficio aceptable a los inversionistas.

Los bancos multilaterales de desarrollo ayudan a los países en desarrollo a abordar muchas de estas cuestiones. Los numerosos servicios de preparación de proyectos ayudan a estructurar proyectos viables; un ejemplo es el Mecanismo Mundial de Financiamiento de la Infraestructura, de reciente creación, con una capitalización inicial de USD 100 millones.

Asimismo, los bancos de desarrollo procuran catalizar la inversión privada ofreciendo una reducción del riesgo a través de seguros de riesgos políticos, garantías de crédito, deuda subordinada y otros instrumentos. La idea es muy prometedora, pero hasta ahora los avances han sido limitados.

El FMI dispone de herramientas para ayudar

El FMI presta ayuda a los países miembros interesados en potenciar su inversión en infraestructura. La iniciativa de respaldo a las políticas de infraestructura es un conjunto de herramientas que ayudan a los países a evaluar las consecuencias macroeconómicas y financieras de programas de inversiones y estrategias de financiamiento alternativos, y afianzan la capacidad institucional para la gestión de la inversión pública.

Estas herramientas se han aplicado ya en numerosos países, como Camboya, Honduras, la República Kirguisa y Togo. Además, una quinta parte de la ayuda que el FMI proporciona para el fortalecimiento de las capacidades está destinada a brindar asistencia en los ámbitos de la política y la administración tributaria, que son esenciales para la movilización del ingreso interno.