Soluciones para la coordinación en el sector público

Hoy en día, la cooperación o coordinación público-privada es objeto de considerable atención. Se han creado múltiples centros para el estudio de las relaciones entre el sector empresarial y el gobierno, y abundan los estudios acerca del diseño, el análisis y la evaluación de las alianzas público-privadas. Incluso el Foro Económico Mundial se ha transformado en "una organización internacional para la cooperación público-privada".

Por supuesto que la coordinación privado-privado ha constituido la esencia de la economía durante los últimos 250 años. Aunque Adam Smith nos inició bajo la optimista creencia de que una mano invisible se ocuparía de la mayor parte de los problemas de coordinación, con el transcurso del tiempo los economistas han descubierto todo tipo de fallas en el mercado, imperfecciones en la información y problemas de incentivos que han dado origen a reglas, regulaciones y otras formas de intervención gubernamental y social. Este año, el Premio Nobel de Economía fue otorgado a Oliver Hart y Bengt Holmström por su contribución a la comprensión de los contratos, un mecanismo fundamental de la coordinación privada.

Sin embargo, la coordinación pública-pública ha recibido mucho menos atención. Esto es sorprendente pues quien quiera que haya trabajado en un gobierno, sabe que coordinar entre el sector público y el privado para abordar un asunto en particular, aunque a menudo complicado, es fácil en comparación con el problema de pastorear el rebaño de gatos que representan las múltiples entidades gubernamentales.

La causa de la dificultad de esta labor es la otra cara de la mano invisible de Smith. En el sector privado, el mecanismo del mercado proporciona los elementos de un sistema que se auto organiza gracias a tres estructuras interconectadas: el sistema de precios, el afán de lucro y los mercados de capital. En el sector público, este mecanismo o bien no existe, o es significativamente diferente y menos eficiente.

El sistema de precios es un sistema de información descentralizado que revela la disposición de las personas a comprar o vender, y la sensatez de adquirir ciertos insumos para crear un producto y venderlo a precio de mercado. El afán de lucro proporciona un sistema de incentivos para responder a la información que contienen los precios. Y los mercados de capital movilizan recursos para actividades que se espera sean rentables; es decir, las que responden a los precios de manera adecuada.

En contraste, la mayor parte de los servicios públicos no tiene precio, no se supone que su prestación tenga fines de lucro, y tampoco se supone que los mercados de capital decidan qué financiar: el endeudamiento financia lo que esté en el presupuesto.

En el proceso presupuestario, el ministerio de finanzas calcula los ingresos, apunta hacia cierto déficit fiscal, y deduce el nivel total de gastos que es consecuente con esas cifras. Luego procede a asignar fondos a todos los compromisos contractuales existentes. El resto se asigna a gastos discrecionales de distintos ministerios, con frecuencia en proporción a lo asignado en los presupuestos anteriores. Típicamente, los ministros se disputan celosamente este resto, ya que, por lo general, de él depende su capacidad de dejar una marca en su ámbito de responsabilidad. Bajo este sistema ¿por qué un ministro habría de gastar dinero en las prioridades de otro ministro?

Pero, para encarar la mayor parte de los problemas dentro de un gobierno, se requiere la participación de múltiples entidades. Por ejemplo, un cuello de botella en la industria del turismo puede envolver aeropuertos, requisitos para visas de turista, o permisos de construcción de hoteles, nada de lo cual corresponde al ministerio de turismo. Organizar un diálogo público-privado para identificar problemas y proponer soluciones es eminentemente factible, como lo ha demostrado Piero Ghezzi, el exministro de producción de Perú. No obstante, otra cosa es organizar a los organismos públicos para que respondan de manera coordinada, dados los procedimientos presupuestarios actuales: puede que el ministerio de relaciones exteriores no le dé importancia a las visas de turista. Con presupuestos separados y relativamente independientes, la coordinación se hace muy difícil.

Una solución es crear un mecanismo semejante al mercado dentro del gobierno. La idea es asignar una parte del presupuesto, por ejemplo, del 3% al 5%, a un pool central de fondos a ser solicitados por un ministerio pero para ser ejecutados por otro, como si uno le estuviera comprando servicios al otro. Estos recursos permitirían que la demanda de bienes públicos permeara la asignación de recursos presupuestarios entre ministerios.

Dos metáforas pueden contribuir a aclarar la idea. Los bancos universales ofrecen cuentas corrientes, tarjetas de crédito, hipotecas, préstamos comerciales y otros productos. En el “front office”, un ejecutivo de cuentas maneja la relación con el cliente. En el “back office”, hay un departamento diferente para cada producto. La cantidad de recursos que reciben los departamentos del “back office” depende de la demanda de servicios que identifica el “front office”.

Una situación similar se produce en instituciones financieras internacionales, como El Banco Mundial. En el “front office”, los directores de país manejan la relación con el "cliente", es decir, el gobierno de cada país. En el “back office”, expertos en educación, vialidad, electricidad, agua o salud, diseñan y analizan los préstamos para los distintos proyectos. El presupuesto se le da al “front office” y el “back office” debe "venderle" a ella sus servicios, con lo que se crea un mercado interno, de modo que los recursos se asignan en base a las necesidades de los clientes.

Si bien todos los ministerios tienen componentes de ambos tipos, la naturaleza de algunos es más de tipo “front office” o "ejecutivo de cuentas": su misión principal supone la coordinación del suministro de bienes públicos a distintas partes de la economía. Algunos ejemplos son los ministerios de agricultura, industria, turismo y planificación urbana. En contraste, los ministerios de finanzas y los relacionados con infraestructura son más de tipo “back office”.

El propósito del pool central de recursos es aumentar la capacidad de respuesta de un ministerio frente a las demandas de la sociedad según las identifica el “front office” de otro ministerio, sin que estos recursos compitan con las prioridades que cada ministerio tiene para su "propio" presupuesto.