La economía de América Latina – no es el momento para la complacencia

Un joven Agustín, antes de convertirse en Santo, vivía una vida hedonista. Sin embargo, un día recibió un mensaje de Dios en el que le pedía que cambiara su estilo de vida. Él le rezó a Dios: “Señor, dame castidad y continencia, pero no ahora.” Muchas veces los gobiernos se comportan igual que San Agustín ya que saben que pasar a tener a una política fiscal prudente es mejor para el bienestar nacional, pero a su vez no desean ni tienen el coraje para hacer el cambio. Eso es lo que llamamos el síndrome de San Agustín, y los países deberían evitarlo.

En el último cuarto de siglo, Chile ha demostrado que es posible evitar el síndrome de San Agustín: una nación con ingresos medios que produce materias primas puede asumir una política fiscal estable y sostenible. La base de esta política ha sido muy sencilla: actuar de manera responsable siempre, diseñar políticas para el largo plazo y acumular suficiente espacio fiscal para que la política fiscal tenga un papel estabilizador en el corto plazo. Suena fácil, pero requiere no sólo responsabilidad económica, sino también valentía política. Algunos aprendizajes de esta experiencia pueden ser útiles para otros países en cualquier fase de desarrollo.

Esta propuesta se trata de ahorrar durante los booms económicos y utilizar esos recursos acumulados durante ralentizaciones inevitables. Pasar de una postura fiscal procíclica a una contracíclica (o acíclica) estabiliza los precios relativos y la actividad económica. También tiene importantes efectos políticos, ya que ayuda a facilitar la inversión pública y gastos sociales en todo el ciclo, y a proteger a los programas sociales y pagos por transferencias a los necesitados de los humores volátiles de los mercados de materias primas.

Un ejemplo es la reacción de Chile hacia la crisis global financiera de 2008-2009. La caída de Lehman Brothers tuvo lugar mientras que la deuda pública en el país chileno era mínima. El país tenía grandes reservas en efectivo y bancos bien capitalizados. Como resultado, el gobierno pudo crear un paquete fiscal sólido contra la crisis, mientras que el Banco Central cortaba las tasas de interés de manera significante. Nunca antes en la historia de Chile había sido viable una postura contracíclica macro tan agresiva. Los consecuencias fueron alentadoras: la recesión fue superficial y breve.

Basándose en esta experiencia positiva, la postura de Chile contiene ideas y prácticas que pueden ser útiles a la hora de crear políticas fiscales e instituciones en otras naciones que producen materias primas. Más que nada, un marco político fiscal inclusivo debe incluir dos instrumentos principales: uno que maneja la gestión del flujo (normas fiscales) y otro que toma en cuenta la gestión del stock (Fondos Soberanos de Inversión: SWF por su sigla en inglés).

Para facilitar con el tiempo los flujos de gastos y distorsiones tributarias, los gobiernos deben lograr superávits en momentos buenos (por ejemplo, crecimiento económico rápido, precios más altos de materias primas, etc.) y lograr déficits temporarios en momentos malos. O sea, no necesariamente se debería tener un presupuesto equilibrado cada año, pero sí durante el ciclo económico.

Bajo una regla fiscal, el gasto público anual tiene un límite máximo semejante a los ingresos estructurales o a largo plazo del gobierno central, independientemente de las oscilaciones de ingresos por variaciones cíclicas en la actividad económica,  de los precios de las principales materias primas de exportación y de otras variables que determinan los ingresos netos fiscales.

Por lo tanto, los gobiernos pueden ahorrar durante los auges y dejar de ahorrar durante las desaceleraciones. De esta manera se pueden evitar dos temas importantes: picos en los gastos cuando aumentan los precios de las materias primas y la economía se recupera, y contención de gastos públicos cuando bajan los precios de las materias primas y la economía se desacelera.

Para llegar a una definición de los ingresos estructurales o a largo plazo, las reglas fiscales tienden a utilizar el precio a largo plazo de las principales materias primas y la tendencia de crecimiento del PIB. En otras palabras, es importante identificar todos los recursos de ingresos, aquellos sujetos a impuestos y aquellos no sujetos a impuestos. Para evitar sesgos políticos en la estimación de éstos valores, se le puede pasar la tarea de estimar los precios a largo plazo de las materias primas y la tendencia del PIB a comités independientes de especialistas. Para que el límite máximo sea legitimo políticamente, el régimen debe ser sencillo y previsible.

Idealmente, el marco de la regla fiscal debería estar consagrado en la ley, para así brindarle flexibilidad a los gobiernos para que establezcan parámetros específicos con relación a la desviación de los gastos de ingresos a largo plazo.

El hecho de que exista un sistema reconocido públicamente también ayuda a que los políticos individuales le expliquen a sus electores por qué una partida de gasto específica puede recibir menos financiación de lo que deseaban.

La aplicación de una regla fiscal podría resultar en ahorros significantes (en buenos momentos económicos), que de alguna manera se tendrían que administrar. Por lo tanto, las leyes de responsabilidad fiscal podrían crear un marco legal para aplicar reglas fiscales y proponer a los Fondos Soberanos de Inversión como un medio para administrar el superávit. Lo que hay que tener en cuenta al crear un fondo soberano de inversión es lo siguiente: objetivos claros, reglas estrictas de aportes de capital y retiros, un sólido marco institucional y de gobierno, una política de inversión prudente, una política de comunicación transparente y responsabilidad.

Aplicar una política fiscal prudente contribuye a facilitar los gastos sociales y, como consecuencia, promueve la estabilidad económica. Sin embargo, esto requiere valentía política de los legisladores y políticos. Sino, corren el riesgo de contraer el Síndrome de San Agustín de aplazamiento.

Autor: Eric Parrado es Superintendente, Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de Chile.

Imagen: REUTERS/Ivan Alvarado