Schengen y la seguridad europea

Otro proyecto europeo de importancia clave está en peligro. Alrededor de dos décadas después de que haberse suprimido por primera vez los controles fronterizos, en virtud del Acuerdo de Schengen – que ahora incluye a 26 países, entre ellos cuatro que no son miembros de la Unión Europea –  Alemania ha restablecido dichos controles en su frontera con Austria, y Francia en su frontera con Bélgica. Se tiene la intención de que estos controles sean temporales, y la gran mayoría de las otras fronteras permanecen abiertas. Sin embargo, una trayectoria hacia una mayor apertura no parece ser la dirección en la que Europa se encamina – y ese es un problema grave.

schengen

El alejamiento del concepto de una “Europa sin fronteras”, que es un cambio instigado por las imágenes de refugiados cruzando a pie las fronteras interiores, se vio fortalecido por la noticia de que la mayor parte de los que llevaron a cabo los ataques en París el mes pasado procedían de Bélgica, y que algunas de dichas personas pudiesen haber entrado a la UE a través de los Balcanes, haciéndose pasar por refugiados. El supuesto subyacente – reforzado por muchos políticos europeos, especialmente por los ministros del interior – es que existe una relación de sustitución entre seguridad y apertura. Esta afirmación está muy lejos de la realidad.

De hecho, el restablecimiento de los controles fronterizos parece ser un ejemplo del denominado “teatro de  seguridad” – una política destinada a hacer sentir al público de que se está haciendo algo. Pero, en lugar de hacer que los europeos estén más seguros, retroceder con respecto al Acuerdo de Schengen realmente obstaculizaría la lucha contra el terrorismo, porque los países se verían obligados a dedicar recursos valiosos – como ejemplo, miles de agentes de policía, en caso de que se llegase a suprimir completamente el acuerdo – a la revisión de documentos en las fronteras. Dichos recursos ya no contribuirían directamente a las investigaciones sobre actividades terroristas.

Y, dichas investigaciones necesitan de toda la ayuda que se pueda obtener. Al fin de cuentas, el objetivo – identificar a unos pocos terroristas, que se esconden entre millones de ciudadanos respetuosos de la ley, antes de que cometan un acto violento – es el equivalente a encontrar una aguja en un pajar. El reconocimiento de que existe una lógica defectuosa detrás del reciente restablecimiento de los controles fronterizos es, probablemente, la razón por la cual los funcionarios policiales han permanecido cautos al hablar sobre el tema.

Hay que recordar que cuando cinco países – Bélgica, Francia, Alemania, Luxemburgo y los Países Bajos – acordaron en 1985 (en la localidad de Schengen, Luxemburgo) abolir los controles fronterizos, no lo hicieron por un capricho o porque algunos políticos tenían una muy noble visión de futuro. Sin importar cuán simbólico hubiese sido el acuerdo, el simbolismo no fue el punto importante.

Los organismos de seguridad de los países participantes habían reconocido que hacer que las personas se detengan en las fronteras interiores no ayudaba a contrarrestar las principales amenazas, como ser el crimen organizado y el tráfico de drogas. Los conductores de camiones, quienes protestaban contra las largas esperas en las estaciones de aduanas, ayudaron a impulsar este esfuerzo. Sin embargo, se tardó una década más, en la que se celebraron duras y detalladas negociaciones que incluyeron esfuerzos para reforzar las fronteras exteriores de la UE, para llegar al punto, en el año 1995, en el cual se pudieron levantar, en los hechos, los controles en las fronteras interiores.

La posterior decisión de países que no son miembros de la UE, como por ejemplo la de Suiza, sobre unirse al Espacio Schengen destaca los enormes beneficios que conlleva mantener las fronteras abiertas, incluyéndose aquellos beneficios vinculados a la seguridad. En lugar de tratar de controlar a las masas de turistas y viajeros de negocios que ingresan al país desde todos los lados –  una actividad esencialmente fútil en Suiza – este país decidió concentrar sus recursos policiales, de manera específica, en las amenazas a la seguridad. Asimismo, al unirse al Acuerdo de Schengen, la policía suiza también obtuvo acceso al Sistema de Información de Schengen y a otras bases de datos europeas importantes donde se listan a delincuentes presuntos, vehículos robados, y mucho más.

Por supuesto, el sistema de Schengen tiene sus deficiencias. Al igual que la eurozona, el espacio comenzó con sólo un grupo pequeño de países miembros, todos ellos con una visión similar y con la capacidad para implementar normas comunes; sin embargo, muy pronto este grupo dio la bienvenida a muchos otros países, algunos de los cuales, tal como se hizo evidente posteriormente, no pudieron mantener los estándares acordados.

En la eurozona, los desequilibrios relativos a la competitividad y las posturas fiscales – aspectos que no se notaron durante la revisión superficial, basada en criterios formales, que se llevó a cabo antes de la aprobación de nuevos miembros – condujeron a una crisis económica prolongada. En el Espacio Schengen, la incapacidad de algunos países para proteger adecuadamente las fronteras exteriores – debido a la falta de capacidad administrativa (esto es especialmente cierto con respecto a Grecia, pero también en cierta medida es válido para Italia), junto con los desafíos geográficos como ser largas y fracturadas líneas de costa – ha socavado la confianza a la luz de la crisis de los refugiados.

La eurozona sobrevivió su crisis por dos razones clave. En primer lugar, una institución común, el Banco Central Europeo, tenía el poder para actuar. En segundo lugar, los Estados miembros renunciaron a cierto control sobre sus bancos, con el fin de aumentar la estabilidad general del sistema.

Si el Espacio Schengen va a perdurar, tiene que evolucionar en una dirección similar, se debe establecer una institución común que sea responsable de salvaguardar las fronteras exteriores, mientras que simultáneamente se refuerce el marco de seguridad interna. En la situación actual, la defensa de las fronteras exteriores del Espacio Schengen se encuentra bajo la responsabilidad de los Estados miembros de manera individual, incluyéndose entre ellos a Grecia, que ya está enfrentando una crisis económica devastadora. La única operación a lo largo de toda la UE destinada a ayudar a la policía con las fronteras exteriores, denominada Frontex, está severamente limitada en su alcance.

Lo que el Espacio Schengen necesita es una verdadera guardia costera europea, con presupuesto, barcos y personal propios de la misma. Se espera que el Mediterráneo permanezca como el principal desafío de seguridad durante algún tiempo, esto se debe tanto a la inmigración ilegal como a su proximidad a los campos de entrenamiento terroristas. Por lo tanto, tiene sentido que una nueva guardia costera, con el respaldo de los fondos de la UE, empiece a trabajar en este lugar. Incluso una pequeña fracción del presupuesto de la UE superaría con creces los recursos que cualquier país, de manera individual, dispone para este cometido.

Además, una guardia costera europea proporcionaría una herramienta flexible con la que se asigne recursos con la mayor eficacia posible en cualquier momento dado. En resumen, incluso si las amenazas de seguridad continúan estando concentradas en la misma zona amplia, los desafíos más urgentes pueden cambiar considerablemente con el pasar del tiempo. El año pasado el problema se presentaba en el sur de Italia. Hoy, se concentra en el Mar Egeo. Mañana podría localizarse en otro lugar. Europa tiene que prepararse para cualquier eventualidad.

No sólo es posible estar en una situación en la que se tenga tanto apertura como seguridad; en los hechos, la apertura puede reforzar a la seguridad. Los miembros del Espacio Schengen tienen que reconocer que la lógica de seguridad a la que se recurrió para la abolición de las fronteras interiores sigue siendo tan atractiva hoy como lo fue cuando se unieron a dicha iniciativa.

Con la colaboración de Project Syndicate

Autor:  Daniel Gros es director del Center for European Policy Studies en Bélgica.

Imagen: REUTERS/Darrin Zammit Lupi. 

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