Un Estado creativo

La opinión convencional de la economía ortodoxa actual es que los gobiernos tienen poca capacidad de incentivar la innovación. Según esta idea el Estado debe actuar en economía lo menos posible, para intervenir sólo en casos de “fallo del mercado”. Pero esto es claramente falso.

El Estado puede ser fundamental (y de hecho lo es) para el fomento a la innovación; ser un creador activo de mercados nuevos en vez de mero corrector de los existentes. Es cierto que también los defensores de limitar el papel económico del Estado creen que los fallos de mercado justifican una financiación pública limitada para infraestructuras y ciencia básica. Pero esto no explica los miles de millones de dólares aportados por el sector público a la investigación aplicada al desarrollo de productos, o incluso para financiar empresas en sus primeras etapas. De hecho, en algunos de los centros de innovación más famosos del mundo, el Estado fue un “emprendedor” clave que imaginó y financió campos totalmente nuevos, en áreas como la informática, la biotecnología, la nanotecnología y la tecnología ecológica.

En Silicon Valley el gobierno estadounidense actuó como inversor estratégico a través de una red descentralizada de instituciones públicas: la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados de Defensa (DARPA), la NASA, el programa de Investigación en Innovación para Pequeñas Empresas (SBIR) y la Fundación Nacional para las Ciencias.

Fueron inversiones descomunales, y no sólo en TI; también se canalizaron grandes sumas a financiar investigaciones en ciencias de la vida y energía. Por ejemplo, en 2011 los Institutos Nacionales de Salud (NIH) de los Estados Unidos invirtieron 31 000 millones de dólares en investigación biomédica. Marcia Angell, profesora de la Escuela de Medicina de Harvard, demostró que esa financiación fue fundamental para el desarrollo de algunos de los fármacos más revolucionarios de las últimas décadas. Asimismo, para algunas de las empresas más innovadoras de Estados Unidos, la financiación del SBIR ha sido más importante que el capital de riesgo privado.

Los ejemplos fuera de Estados Unidos incluyen Israel, donde el fondo público de capitales de riesgo Yozma proveyó de financiación inicial a algunas de las empresas más dinámicas del país, y Finlandia, cuyo fondo público de innovación Sitra hizo lo mismo con Nokia. En China, el banco estatal de desarrollo ofrece miles de millones de dólares en préstamos a algunas de las empresas más innovadoras del país, como Yingli Solar y Huawei.

Estos tipos de inversión pública son cruciales para la creación y formación de nuevos mercados. De hecho, la inversión pública fue central en el desarrollo de casi todas las tecnologías que hacen del iPhone un teléfono inteligente: Internet, GPS, las pantallas táctiles y los avances en reconocimiento de voz en los que se basa Siri. Asimismo, en muchos países, el sector público lidera las iniciativas en pos de la tecnología ecológica.

Reconocer la importancia de la inversión pública para la promoción de la innovación y el crecimiento nos obliga a reconsiderar las ideas convencionales sobre la intervención estatal. En vez de concentrarse en determinadas empresas o tecnologías, los organismos públicos deberían actuar como los inversores y apostar a una “cartera” de opciones diversificada.

Como cualquier otro inversor, el Estado no ganará siempre. De hecho, es más probable que pierda, porque los organismos públicos suelen invertir en áreas de mayor incertidumbre, que el capital privado evita. Es decir que deben ser capaces de asumir riesgos y aprender por prueba y error.
Si en el juego de la innovación el fracaso es inevitable, y si el Estado es un jugador imprescindible, la sociedad debe ser más tolerante con sus “fracasos”. Pero lo cierto es que mientras los fracasos del Estado son escándalos, de los triunfos nunca se habla.

Por ejemplo, la quiebra de la empresa estadounidense de energía solar Solyndra (beneficiaria de un préstamo con respaldo estatal por 500 millones de dólares) generó acusaciones políticas. Pero pocos se detuvieron a pensar que el Estado proveyó casi la misma suma a Tesla para el desarrollo del auto Tesla S, un producto al que se considera un arquetipo de la innovación en Silicon Valley.
¿Cómo se podría aumentar la tolerancia pública ante los fracasos del Estado?

Los inversores de riesgo privados cubren las pérdidas de sus errores con las ganancias de sus aciertos; pero de los programas públicos no se puede esperar una rentabilidad considerable. Hay quien dice que el Estado recupera sus inversiones con impuestos, pero el sistema tributario actual es disfuncional, no sólo por sus vacíos legales, sino también por las tasas reducidas. Cuando se fundó la NASA, el tipo impositivo marginal más alto estaba por encima del 90%. Y el impuesto a las plusvalías se redujo más del 50% desde los ochenta.

Para generar apoyo a la inversión pública en proyectos de innovación más arriesgados, tal vez haya que crear beneficios más directos para los contribuyentes, canalizando ganancias hacia un fondo público de innovación que financie la siguiente ola de tecnologías. Las inversiones en investigación básica producen efectos derrame en todas las industrias y sectores, que suelen ser recompensa social suficiente. Pero en otros casos tal vez haya que crear otros incentivos.

Por ejemplo, se hubiera podido recuperar parte de la inversión pública en Tesla mediante una participación estatal en las ganancias (o regalías), para cubrir las pérdidas por Solyndra. La deuda de las empresas por préstamos del sector público se podría vincular con sus ingresos (como suele hacerse con los préstamos estudiantiles). Y se podrían poner topes a los precios de fármacos desarrollados en gran medida con financiación estatal, para que el contribuyente no pague dos veces.
Una cosa está clara: el sistema actual es deficiente, en gran medida porque socializa los riesgos y privatiza las ganancias. Esto no sólo atenta contra las oportunidades de innovación futuras, sino que impide al Estado comunicar su papel a la opinión pública. Sólo cuando reconozcamos el lugar que ha tenido (y debe seguir teniendo) el Estado en la creación de innovaciones, podremos empezar a debatir la pregunta más importante: ¿qué nuevas inversiones públicas visionarias necesitamos para impulsar el crecimiento económico futuro?

Con la colaboración de Project Syndicate

Autor: Mariana Mazzucato es profesora de economía de la innovación en la Universidad de Sussex.

REUTERS/ JIm Bourg