El auténtico acuerdo de Lima

Fue el acuerdo que todo el mundo deseaba, pero que a nadie gusta demasiado. La conferencia anual de las Naciones Unidas sobre el cambio climático celebrada en Lima (Perú) concluyó por fin en las primeras horas de la mañana del domingo, más de 24 horas después de la clausura prevista, después de que se celebraran unos debates muy enconados en los últimos días. Los negociadores de 196 países lograron una avenencia hecha de remiendos que mantiene al mundo rumbo a la consecución de un nuevo acuerdo mundial sobre el clima en París el año próximo, pero casi todo el mundo quedó insatisfecho con alguna de las disposiciones.

Sin embargo, muchos críticos del acuerdo no lo han entendido bien. El acuerdo de Lima es deficiente en muchos sentidos, pero también representa un paso adelante fundamental para dar forma a un amplio régimen mundial sobre el clima.

La conferencia de Lima tenía dos objetivos. El primero era el de adoptar las líneas maestras del texto del acuerdo de París en 2015 y se consiguió, pero sólo creando un enorme documento de 37 páginas en el que figuran todas las opciones posibles que los países desearían ver en el acuerdo del año próximo. Los delegados no intentaron negociar entre las diversas opciones, al haberse tomado muy en serio la antigua máxima: “¿Por qué hacer hoy lo que se puede retrasar hasta mañana?”

Se ha dejado la negociación para las cinco sesiones de conversaciones programadas para 2015, que se celebrarán a partir del próximo mes de febrero. Dada la divergencia entre las posiciones incluidas en el texto de Lima, la de llegar a acordar un borrador que se pueda firmar en París el próximo mes de diciembre será una tarea muy ardua.

El segundo objetivo era el de acordar las condiciones con las que los países formularán las “contribuciones determinadas en el nivel nacional que tengan previsto hacer” en 2015. A ese respecto, las avenencias se sintieron claramente.

Los países en desarrollo querían que en dichas contribuciones figuraran planes para la adaptación al cambio climático, además de reducciones de las emisiones y también que los países desarrollados incluyeran un apoyo financiero para los países más pobres. En cambio, no se formularon compromisos para aportar más fondos y la inclusión de los planes de adaptación será optativa, no obligatoria.

Por su parte, los países desarrollados querían que todos los países facilitaran información normalizada sobre sus objetivos y planes en materia de emisiones para garantizar la transparencia y la comparabilidad. Se acordaron los elementos fundamentales, pero sólo en forma de orientación, no como prescripciones. Asimismo, la propuesta hecha por la Unión Europea y los Estados Unidos de que los planes de los países estén sujetos a algún tipo de evaluación desapareció del texto final.

Pero se calculará el efecto total de los planes de todos los países, lo que permitirá la evaluación el año próximo de si el mundo ha hecho bastante para limitar el calentamiento planetario medio a los dos grados centígrados acordados. Casi con toda seguridad, no será así.

Para muchos de los críticos del acuerdo, en particular los que forman parte del movimiento medioambiental, las avenencias dieron al acuerdo de Lima un carácter excesivamente participativo. Los países tienen demasiada libertad para formular los compromisos que quieran, relativamente poco constreñidos por un conjunto de reglas jerárquicas comunes impuestas por el acuerdo. A dichos críticos les preocupa que así resulte más difícil persuadir a los países para que reduzcan más las emisiones, cuando quede claro que sus medidas colectivas no sean suficientes, y que pueda permitir a algunos países recurrir a métodos de cálculo irregulares.

Pero con eso se pasa por alto el mayor logro del acuerdo de Lima: pone fin a la antigua división del mundo en sólo dos clases de países, desarrollados y en desarrollo. Desde que en 1992 se firmó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, se han determinado las obligaciones de los países conforme a su nivel de desarrollo en aquel año. Los países ricos, los llamados del “Anexo 1”, han tenido obligaciones ineludibles, mientras que los pobres “que no figuran en el Anexo 1” sólo han tenido que adoptar medidas voluntarias.

A lo largo de los 22 últimos años, esa distinción binaria ha resultado cada vez más obsoleta, pues los países en desarrollo grandes, como, por ejemplo, China y el Brasil, han ascendido a la categoría de superpotencias económicas e importantes emisores de los gases que provocan el efecto de invernadero. Por esa razón, hace mucho que el mundo desarrollado desea substituir el “cortafuegos” entre las dos agrupaciones históricas con una forma de diferenciación que refleje mejor el mundo contemporáneo, pero los países en desarrollo –incluidas grandes potencias como China– han insistido en conservarlo.

Ya no. El acuerdo de Lima impone obligaciones a los países sin tener en cuenta la distinción entre los del Anexo 1 y los que no figuraban en él. En su lugar, utiliza una nueva formulación que figura en el acuerdo reciente entre los Estados Unidos y China: las responsabilidades de los países se basarán en “las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas a la luz de las diferentes circunstancias nacionales”. Se ha abierto una brecha en el cortafuegos.

En teoría, el acuerdo de Lima sobre las contribuciones decididas en el nivel nacional  que tengan previsto hacer los países no determina la forma del acuerdo de París a largo plazo. Así, pues, es de esperar que el año próximo haya otra batalla enconada, pero la inmensa mayoría de los países en desarrollo –incluidos el Brasil y China– están satisfechos con el nuevo régimen. De modo, que es imposible imaginar que se vaya a restablecer el modelo binario y los países que se oponían al cambio lo saben, razón por la cual los dos últimos días en Lima hubo unos debates tan enconados.

La conferencia de Lima ha mostrado lo difíciles que serán las negociaciones en París en el año próximo, pese al reciente optimismo sobre los avances mundiales, pero ahora sí que se ha adoptado una decisión muy importante. El abandono de la rígida distinción entre países en desarrollo y desarrollados prepara el terreno para un acuerdo que todos los países, incluidos los EE.UU. y China, puedan firmar.

En colaboración con Project Syndicate.

Autor: Michael Jacobs es profesor invitado en el Grantham Research Institute del Cambio Climático y el Medioambiente en la London School of Economics.

Imagen: REUTERS/Enrique Castro-Mendivil