¿Por qué todavía la regulación financiera está fracasando?

El sistema mundial de reglamentación financiera es extraordinariamente complejo. En parte por esa razón, no se lo entiende bien. Para explicarlo a mis estudiantes en Sciences Po de París, he ideado algo así como un diagrama eléctrico que muestra las conexiones entre los diferentes organismos encargados de los diferentes componentes de la supervisión. Hace que una placa de circuito parezca algo sencillo.

Muchas personas dan alguna señal de reconocimiento ante la mención del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, que establece el nivel de las reservas de capital. También pueden haber oído hablar de Banco de Pagos Internacionales, el banco central de los bancos centrales, en el que tiene su sede el Comité de Basilea, y hay quienes reconocen el nombre de la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO), que establece las normas para los órganos reguladores de los mercados de valores, pero, cuando pasamos a la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros, se fruncen los ceños.

Hay muchas otras agrupaciones. La Junta de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB) hace más o menos lo que sería de esperar, aunque los americanos, si bien son miembros de ella, en realidad no usan sus normas, ahora llamadas confusamente Normas Internacionales de Información Financiera, pero la IASB ha engendrado otros comités para supervisar las auditorìas. Existe incluso un organismo internacional –que recuerda a El juego de abalorios de Herman Hesse– que audita los organismos que auditan a los auditores.

El Grupo de Acción Financiera parece algo dinámico, como un equipo de reacción rápida que se podría enviar a un país turbulento. En realidad, es la sección de la OCDE que supervisa la aplicación de las normas contra el blanqueo de dinero. El de por qué forma parte de la OCDE cuando su cometido es mundial es un misterio que pocos  pueden explicar.

Esa compleja estructura (y hay mucho más) se fue formando desordenadamente en los decenios de 1980 y 1990. Hasta la crisis financiera de Asia, fue una telaraña sin araña en su centro. Cuando los ministros de Hacienda del G-7 pidieron a Hans Tietmeyer, ex Presidente del Bundesbank, que examinara su eficacia, recomendó una nueva araña, conocida como Foro sobre Estabilidad Financiera (FEF), que examinaría el sistema financiero en conjunto e intentaría descubrir las vulnerabilidades que podrían causar problemas en el futuro.

Yo fui miembro del FEF durante cinco años. Confieso que siento bastante miedo de las arañas, pero incluso un aracnófobo como yo encontró pocos motivos para sentirse preocupado. El FEF no era un ente espeluznante y los reguladores, nacionales e internacionales, tenían un gran margen para arreglárselas como les pareciera, con todas las desafortunadas consecuencias que ya hemos conocido.

Antes de 2007, había poco interés en unas normas mundiales más rigurosas y los países oponían resistencia a la idea de que un organismo internacional se inmiscuyera en su derecho soberano a supervisar un sistema bancario poco sólido. De modo, que, cuando la siguiente crisis golpeó, el FEF resultó ser deficiente y en 2009 los Gobiernos del G-20 llegaron a la conclusión de que era necesario un modelo más riguroso: el Consejo de Estabilidad Financiera. El CEF lleva ya cinco años funcionando y actualmente está preparando nuevas propuestas para abordar la cuestión de los bancos demasiado grandes para quebrar, que figurará en el menú de la próxima reunión del G-20 en Brisbane (junto con filete con gambas, pavlovas y otras exquisiteces australianas).

No existe (aún) un grupo internacional que audite la eficacia del CEF, pero, si existiera, ¿qué diría sobre la ejecutoria del CEF hasta ahora, bajo la dirección de Mario Draghi y después de Mark Carney, cada de uno de los cuales se dedicó a esa tarea en los ratos libres, mientras dirigían bancos centrales importantes?

Entre los activos del balance, los auditores habrían de tomar nota por fuerza de que el Consejo ha hecho mucha labor útil. Sus informes periódicos al G-20 reúnen los diversos hilos de la reglamentación de forma clara y comprensible. No hay una fuente de información mejor.

También citarían el dato de que la presión del CEF ha acelerado la labor de los reguladores sectoriales. La consecución del segundo acuerdo de Basilea requirió más de un decenio; la preparación de Basilea 3 se hizo en un poco más de 24 meses (aunque la aplicación está resultando muy larga). La ejecutoria de la IOSCO y la AISS se ha incrementado de forma similar por la necesidad de informar sobre los avances logrados mediante el CEF.

El Consejo ha emitido también algunos avisos valiosos en sus llamadas evaluaciones de “vulnerabilidades”. Ha señalado las tensiones que han surgido en el sistema, sin caer en la trampa de pronosticar más crisis de las que habrá en el futuro y su mecanismo de evaluación entre pares está moviendo a los países a fortalecer sus instituciones reguladoras.

Aun así, una evaluación franca reconocería que esa araña ha cazado hasta ahora pocas moscas. Cambiando de metáforas sobre animales, es un perro guardián sin dientes. Ni puede dar instrucciones a los otros reguladores sobre lo que deben hacer (o no hacer) ni obligar a los países miembros a cumplir las nuevas reglamentaciones.

De hecho, todo el edificio de la reglamentación financiera mundial está construido sobre la base de “hacer lo que se pueda”. En la carta del CEF, revisada en 2012, se dice que los signatarios no están sujetos a obligaciones legales de ningún tipo. A diferencia de la Organización Mundial del Comercio, por ejemplo, ningún tratado internacional respalda al CEF, lo que significa que no se puede sancionar a los países por no cumplir las normas con las que están aparentemente comprometidos.

Así, pues, un veredicto justo seria el de que el CEF no ha hecho ni más ni menos que lo que sus amos políticos han estado dispuestos a permitirle. No hay voluntad política para crear un organismo que pueda vigilar de verdad la observancia de las normas internacionales e impedir que los países se lancen a la desreglamentación competitiva y que los bancos se dediquen a la arbitrariedad regulatoria. Parece que deberemos esperar a la próxima crisis para que surja esa resolución. Entretanto, el CEF, pese a sus deficiencias, es lo mejor que tenemos.

Las opiniones expresadas aquí son las del autor y no necesariamente las del Foro Económico Mundial. Publicado en colaboración con Project Syndicate.

Autor: Howard Davies, quien fue presidente de la Autoridad Británica de Servicios Financieros, subgobernador del Banco de Inglaterra y director de la London School of Economics, es profesor en el Instituto de Estudios Políticos de París (Sciences Po.)

REUTERS/Stringer