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El orden liberal internacional, relativamente estable desde el final de la Segunda Guerra Mundial, podría estar afrontando ahora peligros importantes que podrían causar un daño fatal a su predominio, según el centro de estudios estadounidense RAND Corporation.
En una evaluación exhaustiva, los analistas de RAND destacan una serie de acontecimientos clave desde 2014 que «sugieren que el orden podría estar mucho más amenazado de lo que indicarían los datos hasta 2014».
Entre estos acontecimientos figuran la agresión rusa en Ucrania, la votación del Reino Unido para salir de la Unión Europea, la elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos y la influencia constante de los partidos políticos de extrema derecha en Europa. Sin embargo, los autores señalan que «esta conclusión es provisional, se basa en tendencias que podrían revertirse y aún no han madurado hasta el punto que algunos temen (o esperan)».
El orden internacional se define como el conjunto de reglas, normas e instituciones que rigen las relaciones entre los actores clave del escenario internacional. Hoy, este conjunto incluye una red de instituciones mundiales, como las Naciones Unidas y la Organización Mundial del Comercio; organizaciones bilaterales y regionales de seguridad; y normas políticas liberales, además de lo que los autores describen como «normas políticas liberales».
Para medir la salud del orden, los investigadores de RAND examinaron 18 indicadores, entre ellos la ayuda al desarrollo, la pertenencia a instituciones y alianzas formales, los cambios territoriales tras los conflictos, la paz entre las principales potencias, los índices mundiales de democracia y la opinión pública. Aunque los autores de Medir la salud del orden liberal internacional reconocen que su evaluación no puede reducirse a un único valor objetivo y que «en última instancia requiere un juicio de valor», los datos que recopilaron los llevaron a formular varias conclusiones generales y recomendaciones de política para Estados Unidos.
Promesa fundacional
La amenaza existencial para el orden —de la que surgen muchas otras— proviene de lo que el informe describe como su «promesa fundacional»: la prosperidad económica. «Si el público y los gobiernos perciben que el orden ya no puede cumplir esta promesa, el apoyo a sus reglas, normas e instituciones podría debilitarse de forma fatal, en parte porque muchas otras variables se ven afectadas por factores económicos.
«En este sentido, el crecimiento y la estabilidad económicos representan una fuente básica de equilibrio en el orden. Este hallazgo tiene claros paralelismos históricos. En la década de 1930, por ejemplo, la Gran Depresión desempeñó un papel crucial en el colapso de la Sociedad de Naciones y el auge del nacionalismo extremo en Alemania y Japón».
Esta advertencia contrasta con el impresionante grado de estabilidad que el orden ha propiciado desde 1945, y especialmente desde mediados de la década de 1980.
El informe llama la atención sobre el reciente auge mundial del populismo, que, según afirma, «está poniendo en peligro el consenso popular sobre elementos clave del orden». Entre estos elementos figuran la conveniencia de los mercados y las fronteras abiertos, el valor de las soluciones multilaterales y la propia noción del Estado de derecho.
La conclusión general del estudio es que el orden de posguerra sigue contando con muchos elementos de estabilidad, pero está cada vez más amenazado por importantes tendencias geopolíticas y socioeconómicas internas que ponen en duda sus supuestos fundamentales.
Los niveles de ayuda exterior pueden indicar el compromiso de los Estados con un orden subyacente
Presión significativa
Sin embargo, el informe sugiere que, pese a las actuales tendencias amenazantes y al hecho de que «no cabe duda de que el orden está sometido ahora a una presión significativa», este sigue siendo lo bastante sólido como para resistir algunos efectos negativos.
Sin embargo, cabe preguntarse si esta resiliencia bastará para proteger el orden. Los autores advierten: «… si las tendencias negativas se aceleraran al mismo tiempo en las tres fuentes de equilibrio —los indicadores económicos, el liderazgo de Estados Unidos y los sistemas de gobierno (a través del auge del populismo autoritario)—, el orden podría sufrir un daño fatal».
Una conclusión general es que la presión para reformar el orden de posguerra aumenta a un ritmo que pocos observadores previeron, y que estas presiones son «ahora más peligrosas que nunca».
En particular, los autores destacan la frustración de Rusia con algunos elementos del orden, concretamente las alianzas occidentales y la promoción activa de la democracia. Esta frustración se ha vuelto «intensa y ha desembocado en un conflicto abierto».
Además, India, Turquía, Brasil y otras grandes potencias se pronuncian con mayor urgencia sobre diversas cuestiones, como la reforma de las instituciones internacionales y los límites del modelo económico neoliberal centrado en Occidente.
Críticas de China
«Lo más significativo —afirma el informe— es que China está aumentando de forma constante su participación e influencia en las instituciones del orden —por ejemplo, contribuyendo a la función de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas e incorporando su moneda a la cesta de derechos especiales de giro del Fondo Monetario Internacional—, al tiempo que formula una crítica contundente de las desigualdades que percibe en el orden».
Al mismo tiempo, la frustración por los costes y las presiones de un orden globalizador ha aumentado de forma significativa, especialmente entre las clases trabajadoras del mundo desarrollado. Según los autores, las pruebas indican que esto tiene raíces tanto económicas como socioculturales: las perspectivas económicas estancadas y la sensación de que las culturas están bajo asedio se combinan y generan un resentimiento creciente hacia un orden mundial que se percibe fuera de control.
Como resultado, el nacionalismo está desafiando los relatos globales como mentalidad fundamental que define la acción política. «El capitalismo dirigido por el Estado, el mercantilismo y el proteccionismo comercial encubierto están adquiriendo una nueva legitimidad frente al consenso económico neoliberal de la era de posguerra. Los enfoques iliberales de la política interna están en auge y ganan popularidad entre muchos sectores de la población», concluyen los autores.
Conclusiones y recomendaciones de política
A partir de sus hallazgos, el informe formula varias recomendaciones de política clave.
· El orden de posguerra atraviesa un momento peligroso y, dadas las numerosas señales de tensión ya evidentes, la participación de Estados Unidos es vital. Si Estados Unidos dejara de contribuir a las instituciones internacionales y abandonara los acuerdos de libre comercio, el resultado podría causar un daño fatal a cualquier concepto de un orden internacional significativo. No es momento de realizar experimentos a gran escala de repliegue global de Estados Unidos.
· Mantener la estabilidad de los mercados económicos mundiales, las instituciones y las reglas es fundamental para sostener el orden. Si las redes comerciales mundiales se derrumbaran y dieran paso al proteccionismo de «empobrecer al vecino» (políticas económicas que benefician a un Estado, pero agravan los problemas económicos de otros países), o incluso a bloques comerciales regionales cada vez más excluyentes, las consecuencias para un orden mundial compartido serían devastadoras.
· Estados Unidos debe desarrollar un estilo de liderazgo más matizado y paciente para sostener el orden actual, dada la multipolaridad del sistema emergente y la «gran sensibilidad de las grandes potencias populistas y nacionalistas». Estados Unidos no debería renunciar a su papel decisivo de liderazgo, pero sí ejercerlo de forma menos dominante.
· Estados Unidos también debe trabajar para lograr un orden más compartido y equitativo. Las dos áreas de vulnerabilidad que crecen son los desafíos cada vez mayores a las reglas y los principios del orden, y el creciente resentimiento de las grandes potencias, cuyos líderes sostienen que el orden está inherentemente sesgado en contra de sus Estados. Abordar ambas cuestiones a la vez exige políticas estadounidenses que preserven las normas del orden y refuercen su legitimidad ante otras potencias líderes.
· Los autores concluyen que, si se quiere preservar el actual orden liberal internacional de posguerra, seguir como hasta ahora no es una opción. Hace falta un nuevo enfoque que no se limite a reafirmar los valores que han inspirado el orden ni a reiterar las amenazas de que Estados Unidos está dispuesto a hacerlos cumplir. Se propone una agenda de dos partes para Estados Unidos: nuevas estrategias para mitigar los efectos negativos y los temores generados por una era de integración, y una nueva visión del liderazgo estadounidense para un orden más compartido y, en ocasiones, menos intrusivo.
Medir la salud del orden liberal internacional, Michael J. Mazaar, Astrid Stuth Cevallos, Miranda Priebe, Andrew Radin, Kathleen Reedy, Alexander D. Rothenberg, Julia A. Thompson, Jordan Willcox.
