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Desde la fundación de la República Popular China en 1949, la relación entre Estados Unidos y China se ha caracterizado por amplios ámbitos de conflicto, confrontación y desconfianza estratégica.
A mediados de 2015, muchos destacados especialistas estadounidenses en China describían un rápido deterioro de los vínculos bilaterales, que podía definirse como una competencia en todos los frentes; los analistas estadounidenses piden ahora una nueva gran estrategia hacia China para equilibrar el creciente poder del país.
Un número cada vez mayor de observadores chinos también parece considerar que las relaciones reflejan una «competencia silenciosa» entre los dos países más poderosos del mundo, sostiene Lograr un acuerdo con China en el ciberespacio.
Lamentablemente, este patrón de crecientes tensiones se extiende también al ciberespacio, que se ha convertido en uno de los ámbitos más conflictivos.
Tensiones
Según algunas versiones, la tensión en este ámbito es una de las principales causas del deterioro más amplio de los vínculos.
Sin embargo, aunque la insatisfacción de Estados Unidos con el comportamiento de China en el ciberespacio influye mucho en la percepción general que tiene de China, las preocupaciones de China por el comportamiento estadounidense en el ciberespacio influyen de manera mucho más limitada en su percepción general de Estados Unidos. Esto puede ayudar a explicar por qué, hasta la fecha, ambas partes han tenido poco éxito en mantener el diálogo sobre el tema.
Estados Unidos y China iniciaron un diálogo bilateral formal sobre el ciberespacio en 2013, pero China lo interrumpió en 2014, después de que Estados Unidos imputara a cinco oficiales del Ejército Popular de Liberación por realizar ciberespionaje contra objetivos estadounidenses.
Aunque el Grupo de Trabajo bilateral sobre Ciberseguridad parece haberse abandonado como enfoque, en el verano de 2015 sí se debatieron cuestiones del ciberespacio en el Diálogo Estratégico y Económico bilateral, y un acuerdo inicial para avanzar en el tema ocupó un lugar central en la lista de resultados de la cumbre Xi-Obama celebrada en Washington en septiembre de 2015.
Persisten las preguntas
Aun así, persisten interrogantes importantes sobre la relación de ambas naciones en el ciberespacio.
A falta de un conjunto plenamente desarrollado de normas y procedimientos que modere las actividades problemáticas y establezca reglas para el ciberespacio, este tema seguirá representando un riesgo considerable para la relación bilateral, la paz y la estabilidad regionales y el orden mundial.
Perspectiva de Estados Unidos
Desde la perspectiva estadounidense, predominan tres cuestiones.
La principal queja se refiere a las numerosas y reiteradas intrusiones de China en redes corporativas para robar propiedad intelectual e información empresarial exclusiva.
Una segunda preocupación es la creciente penetración de los sistemas estadounidenses a través del ciberespacio con fines de espionaje tradicional relacionados con la seguridad nacional (por ejemplo, la intrusión en la Oficina de Gestión de Personal, revelada a mediados de 2015, posiblemente con el objetivo de recopilar enormes bases de datos sobre ciudadanos estadounidenses y, potencialmente, sus contactos chinos, para reclutarlos o chantajearlos).
Una tercera preocupación de Estados Unidos es la posibilidad de que China esté dispuesta a lanzar un ciberataque para inutilizar infraestructuras críticas estadounidenses durante una crisis.
Una cuarta preocupación es la falta de claridad sobre el uso de ciberataques por cada parte en la guerra y el riesgo de escalada.
Perspectiva de China
Por su parte, China denuncia las acusaciones estadounidenses de piratería informática y afirma que ella misma es víctima de ciberataques procedentes de Estados Unidos. Funcionarios y comentaristas chinos se quejan de las restricciones estadounidenses al acceso al mercado para empresas chinas de telecomunicaciones como Huawei y ZTE Corporation.
Los comentarios chinos también lamentan la financiación estadounidense de tecnologías para eludir la censura en internet y defienden el derecho de los Estados a controlar la información a la que las personas pueden acceder dentro de sus fronteras (una noción conocida como soberanía cibernética).
Los observadores de China también denuncian la «hegemonía» estadounidense en internet y señalan que muchos de los enrutadores y servidores, así como el software utilizado para respaldar la infraestructura básica de internet en China, son producidos por empresas estadounidenses o están bajo su control.
Cuestiones de política
Ante estas perspectivas divergentes y tras el abandono por parte de China de las conversaciones formales sobre ciberseguridad con Estados Unidos, al redactar este informe nos impulsaron varias preguntas urgentes de política pública.
1. ¿Pueden Estados Unidos y China lograr resultados significativos mediante negociaciones formales sobre las normas y reglas del ciberespacio?
2. Si es posible entablar negociaciones significativas, ¿qué ámbitos tienen más probabilidades de conducir a un acuerdo y qué podría intercambiarse por qué?
3. ¿Qué vías viables existen para alcanzar acuerdos útiles sobre las normas del ciberespacio?
El análisis de Lograr un acuerdo con China en el ciberespacio debería interesar a dos comunidades: quienes se preocupan por las relaciones de Estados Unidos con China y quienes trabajan en el desarrollo de normas de conducta en el ciberespacio, en particular las que refuerzan la seguridad y la libertad.
Principales conclusiones del análisis
Las perspectivas china y estadounidense sobre la ciberseguridad apenas coinciden.
Estados Unidos y China tienen perspectivas muy distintas sobre el ciberespacio. Estados Unidos hace hincapié en extender internacionalmente el Estado de derecho. China subraya el mantenimiento de la soberanía estatal.
El interés más importante de Estados Unidos en la agenda bilateral es que China ponga fin al espionaje con fines comerciales y modere sus demás actividades de ciberespionaje. El ataque informático a la Oficina de Gestión de Personal fue un motivo especial de fricción.
En la relación bilateral, Estados Unidos concede más importancia a las cuestiones del ciberespacio que China. El comportamiento de China en el ciberespacio suele ocupar el primer lugar en la agenda bilateral; el comportamiento de Estados Unidos en este ámbito rara vez figura entre las diez principales prioridades de China.
Cómo podrían negociarse un conjunto de normas
Evitar atacar o espiar infraestructuras críticas ofrece perspectivas para negociar un conjunto de normas
China parece interesada en normas que prohíban a los países atacar las infraestructuras críticas de otros. También entiende que esa norma tendría que prohibir el espionaje contra infraestructuras críticas (es muy difícil distinguir el espionaje de la instalación de mecanismos para perpetrar ataques).
Estados Unidos cree que puede descubrir las infracciones de China y quisiera establecer algún proceso para que, una vez descubiertas, se reconozcan, con posibles consecuencias posteriores.
China cree que es poco probable que descubra las infracciones de Estados Unidos y recela de cualquier acuerdo que la coloque en una desventaja equivalente.
Todo acuerdo serio necesitaría un proceso en el que ambas partes pudieran confiar y quizá requeriría algún mecanismo para aumentar la confianza de China en sus propias capacidades de atribución.
Recomendaciones
Estados Unidos debería negociar con China las reglas del ciberespacio vinculando la cuestión más directamente con la salud general de la relación entre ambos países.
China y Estados Unidos podrían avanzar en las negociaciones sobre ciberseguridad mediante un acuerdo por el que ambos países se abstuvieran de atacar las infraestructuras críticas del otro o de realizar ciberespionaje que pudiera dejar mecanismos capaces de facilitar esos ataques.
Estados Unidos podría considerar la posibilidad de ayudar a China compartiendo conocimientos sobre atribución, si a cambio China aceptara normas probatorias comunes y se comprometiera de manera creíble a procesar a quienes se descubriera que las han infringido. Ese acuerdo exigiría un método aprobado mutuamente para determinar cuándo una u otra parte ha incumplido su parte del trato, de modo que la parte culpable reconociera la legitimidad de esas conclusiones y admitiera lo que ha hecho.
Estados Unidos quizá deba incentivar simultáneamente a China para que acuda a la mesa de negociación y permanezca en ella, elevando los costos si China continúa con sus actividades de ciberespionaje motivadas por intereses económicos, mientras explora el posible papel de un quid pro quopara facilitar acuerdos que puedan supervisarse.
Lograr un acuerdo con China en el ciberespacio, Scott W. Harold, Martin C. Libicki, Astrid Stuth Cevallos
