Zambia aspira a lograr el acceso universal a servicios seguros y asequibles de agua y saneamiento para 2030.
En 2020, solo dos tercios de los zambianos tenían acceso a servicios básicos de agua y alrededor de la mitad tenía acceso a saneamiento básico o limitado.
Satisfacer las necesidades básicas de su población es fundamental para garantizar la prosperidad y el crecimiento económico a largo plazo.
La Asociación Mundial para la Seguridad del Agua y el Saneamiento * apoyó la finalización del Diagnóstico del Sector de Abastecimiento de Agua y Saneamiento de Zambia, concluido en junio de 2020.
Zambia aspira a lograr el acceso universal a servicios seguros y asequibles de agua y saneamiento para 2030. Sin embargo, Zambia es uno de los países que no alcanzaron los ODM en materia de agua y saneamiento y se prevé que tampoco alcance los ODS, más ambiciosos. Los niveles de acceso siguen siendo bajos, como muestran claramente los datos y una visita a muchos barrios periurbanos densamente poblados o a aldeas rurales. En 2020, solo dos tercios de los zambianos tenían acceso a servicios básicos de agua y alrededor de la mitad tenía acceso a saneamiento básico o limitado.
Estas tasas de acceso prácticamente no han variado en los últimos quince años. Sería lógico atribuir este lento avance a la escasa inversión pública en el sector. Después de todo, el gasto de Zambia en agua y saneamiento ha promediado solo el 0,3 % del PIB en la última década. Sin embargo, un diagnóstico reciente de los principales programas de inversión en agua y saneamiento del país reveló un dato interesante: el subsector del agua urbana, dominado por las empresas de suministro de agua, recibe más financiación que el subsector rural. Solo entre 2013 y 2018,
Zambia logró movilizar 925 millones de dólares estadounidenses (US$) para el Programa Nacional de Abastecimiento de Agua y Saneamiento Urbano (NUWSSP), frente a 50 millones de US$ para el medio rural. La mayor parte de la financiación procede de donantes en forma de préstamos y subvenciones para proyectos específicos. Desde 2011 hasta la fecha, Zambia ha comprometido cerca de 3000 millones de US$ para el NUWSSP, lo que equivale aproximadamente al 67 % de la inversión total necesaria hasta 2030, aunque las tasas de cobertura de los servicios siguen rezagadas.
¿Por qué? Nos preguntará usted.
En pocas palabras, el sector se ha centrado en la infraestructura en lugar de en fortalecer las instituciones encargadas de reparar las tuberías, a fin de lograr un sistema de prestación de servicios eficiente y sostenible. En el sector urbano, las inversiones de capital se han concentrado en grandes proyectos de agua en bloque.
Mientras tanto, no se ha prestado la misma atención a la rehabilitación y ampliación de las redes de distribución de agua envejecidas, especialmente en las pequeñas ciudades y en las zonas periurbanas (áreas de alto crecimiento demográfico). Como consecuencia, la mayor parte del aumento de la producción se pierde en redes con fugas, lo que socava los esfuerzos para ampliar el acceso.
Las empresas públicas de agua de Zambia, crónicamente ineficientes, generan una carga fiscal y dificultan que el Gobierno financie el sector. Durante el período 2001-2017, las empresas de servicios públicos comerciales de Zambia (CU) perdieron un estimado de 858 millones de US$ debido a los altos niveles de agua no facturada (agua perdida por fugas o no facturada, o ambas cosas) y a la baja eficiencia en el cobro de facturas (véase la Figura 1).
Estas pérdidas han aumentado de forma constante y la mayor parte (554 millones de US$) se produjo durante el período 2011-2017, coincidiendo en el tiempo con la puesta en funcionamiento de grandes inversiones en agua en bloque. Esta pérdida equivale a alrededor del 20 % del capital total invertido hasta la fecha en el NUWSSP. Desde la perspectiva de las finanzas públicas, las ineficiencias han dado lugar a «costos ocultos» o subsidios implícitos no intencionados a las CU, que pueden considerarse una reclamación ilegítima de recursos públicos.
A diferencia de los subsidios directos, que se asignan formalmente y se registran en los libros de las empresas, los «costos ocultos», aunque son asumidos por las CU, no se registran, lo que genera una carga fiscal para el Gobierno. Existen pruebas de que las CU compensan estos costos ocultos reduciendo la inversión en el mantenimiento de sus activos. Además, retrasan o descuidan el mantenimiento y las reparaciones esenciales, medidas que desencadenan una espiral descendente de deterioro significativo de los activos, disminución de la calidad del servicio y aumento del costo por unidad de servicio prestado.
Cuando esto ocurre, las pérdidas aumentan sustancialmente y se requiere más inversión para realizar reparaciones. Este círculo vicioso, que comienza con los costos ocultos y continúa con el deterioro de los activos, implica que, cuando el Gobierno finalmente asume los costos, lo hace a costa de aumentar la deuda nacional o de reducir la financiación de otros programas.
¿Qué se puede hacer?
Por lo tanto, el Gobierno y el NUWSSP deben desplazar su enfoque de la financiación de grandes infraestructuras a la financiación de mejoras en la eficiencia de las CU, a fin de mejorar sus flujos de caja y permitirles contribuir al capital necesario para ampliar el acceso. Las mejoras en la eficiencia organizativa deberían ir acompañadas sistemáticamente de una optimización que favorezca los acuerdos institucionales y de gobernanza del sector a medio y largo plazo.
El Gobierno debería contar con una estrategia deliberada para utilizar las finanzas públicas con el fin de incentivar las mejoras de eficiencia en las CU, vinculando la financiación a mejoras en la eficiencia operativa. La futura financiación en condiciones concesionarias a las CU en el marco del NUWSSP debería estar vinculada a mejoras en la eficiencia. Las mejoras en la eficiencia operativa mejorarían el desempeño financiero y permitirían a las CU contribuir a las inversiones de capital mediante flujos de caja mejorados.
Los datos del Consejo Nacional de Abastecimiento de Agua y Saneamiento (NWASCO) muestran que las tarifas medias de las CU en Zambia superan con creces los costos medios de operación y mantenimiento, y pueden cubrir algunos costos financieros. Sin embargo, los altos niveles de pérdidas y las ineficiencias operativas impiden que las CU alcancen la solidez financiera necesaria para acceder al capital privado.
Por lo tanto, cualquier futura inyección de capital por parte del Gobierno de la República de Zambia en el NUWSSP debe contemplar intervenciones para mejorar la eficiencia de las CU, lo que las haría más solventes y aumentaría sus posibilidades de movilizar capital privado. En resumen, nuestro análisis aporta pruebas contundentes que respaldan un cambio de enfoque del sector urbano de agua y saneamiento hacia la mejora de la eficiencia.
Reducir las ineficiencias
Una forma práctica de poner en marcha este cambio es exigir a las CU que buscan financiación pública que definan paquetes de inversión que equilibren la reducción de las ineficiencias con el desarrollo de nuevas fuentes de agua. Las fuentes de ineficiencia de las CU son bien conocidas. Se trata de ineficiencias técnicas (es decir, pérdidas físicas de agua causadas por tuberías con fugas), ineficiencias comerciales (es decir, pérdidas de ingresos causadas por medidores inexactos, uso ilegal, consumidores no medidos y morosos) e ineficiencias organizativas (causadas por exceso de personal y políticas de recursos humanos costosas y obsoletas).
Las posibles intervenciones para mejorar la eficiencia son muchas, desde reducir las fugas y reemplazar los medidores de los clientes hasta disminuir los costos de personal y optimizar la estructura organizativa. Los costos y rendimientos relativos de cada intervención dependen de las características de cada CU.
Nuestro análisis de las 11 CU de Zambia mostró que las intervenciones prioritarias con el período de recuperación de la inversión más corto (menos de cinco años) implican la introducción de tecnologías, como sistemas de control de supervisión y adquisición de datos para las operaciones de planta, lectura automática de medidores e infraestructura de medición automática, para ahorrar en costos de personal. Se estima que, en conjunto, las CU podrían aumentar sus ingresos hasta 88 millones de US$ al año (0,4 % del PIB) mediante la reducción del agua no facturada (ANF) al 25 % y la mejora de la eficiencia de cobro por encima del 90 %.
Este análisis y las pruebas presentadas no solo son pertinentes para el contexto de Zambia. Se trata de un problema mundial. Invertir en infraestructura de capital sin prestar la debida atención a la eficiencia operativa es una receta para el desastre.
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