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Tras el reciente llamamiento de Emmanuel Macron a crear un ejército europeo, los especialistas en defensa y los comentaristas se apresuraron a ridiculizar la idea, calificándola de provocación política y de quimera. Era la primera vez que un líder francés respaldaba la idea, que suelen promover los federalistas europeos más acérrimos.
Se sabe que al presidente francés le gustan las visiones audaces, pero rara vez es ingenuo o ideológico. Además, como comandante en jefe de las fuerzas armadas europeas con mayor despliegue en el extranjero, y pronto única potencia nuclear de la Unión Europea, sus palabras no pueden tomarse a la ligera. También fue significativo que la canciller alemana Angela Merkel se hiciera eco más tarde del llamamiento de Macron, con algunas reservas, en un discurso ante el Parlamento Europeo.
Un proyecto de paz
Un siglo después del armisticio de 1918, ¿cómo puede Europa seguir siendo un proyecto de paz exitoso cuando su aliado tradicional, Estados Unidos, está replegándose, países como China, Irán y Rusia están a la ofensiva, e incluso las fuerzas armadas europeas más capaces no pueden defender Europa por sí solas?
Según Macron, una opción evidente es unir a las fuerzas europeas para formar una capacidad militar verdaderamente europea, del mismo modo que Europa ha hecho en materia de comercio y política de competencia para convertirse en un actor comercial mundial.
Es probable que las próximas elecciones europeas también hayan influido en el pensamiento de Macron. Para animar al electorado a votar por Europa en lugar de hacerlo contra su Gobierno, Macron debe presentarle algunos símbolos emocionales positivos, es decir, cuestiones que hagan que los votantes se sientan más vinculados al proyecto europeo, de forma más intensa e intuitiva.
La visión de Macron de un ejército europeo puede estar lejos de concretarse, pero conecta profundamente con votantes de todas las tendencias. Una encuesta realizada por Le Point , revista de actualidad, reveló que el 81% de los encuestados estaba a favor de un ejército europeo. Los votantes de Francia y de otros lugares comparten ampliamente el deseo de una Europa que pueda proteger mejor a sus ciudadanos.
Transformación de la defensa
Sería fácil descartar la idea como una mera maniobra política si no fuera porque la defensa europea ha experimentado una transformación importante en los últimos años.
En gran medida gracias a Vladimir Putin y Donald Trump, los gobiernos europeos se han dado cuenta de que los presupuestos de defensa ya no pueden ser partidas prescindibles en los presupuestos nacionales. En 2015–16, por primera vez en décadas, los presupuestos europeos de defensa dejaron de caer tras la Guerra Fría y la mayoría ahora está aumentando. Aunque Europa todavía no alcanza el objetivo de gasto en defensa del 2% —el promedio entre los miembros europeos de la OTAN es del 1,44%—, ahora está reduciendo la brecha de 102.000 millones de dólares estadounidenses. (En 2014, la brecha era de 138.000 millones de dólares estadounidenses).
Además de esta recuperación del gasto en defensa, los países europeos han reforzado el grado de preparación de sus fuerzas armadas y, en algunos casos, las han desplegado bajo la bandera de la OTAN en el flanco oriental de Europa, algo que rara vez se veía desde el final de la Guerra Fría.
La Unión Europea también ha empezado a movilizar recursos considerables. El Fondo Europeo de Defensa, creado a principios de 2017, alcanzará los 1.500 millones de euros en 2021, y la Comisión espera movilizar otros 4.000 millones de euros en inversiones de los Estados miembros, hasta un total de 5.500 millones de euros (unos 6.200 millones de dólares estadounidenses). Una cantidad equivalente a todo el presupuesto de defensa de Suecia en 2018, aportará fondos muy necesarios a algunas de las áreas más débiles del sector europeo de defensa: la investigación y el desarrollo, y la adquisición de nuevos equipos.
Además, en junio del año pasado, la alta representante de la UE, Federica Mogherini, propuso crear un Mecanismo Europeo para la Paz, un fondo que podría ascender a 10.500 millones de euros anuales y que, si se aprueba, podría utilizarse ya en 2021 para cubrir parte de los costes de las operaciones militares dirigidas por las fuerzas armadas europeas e incluso por socios regionales. A pesar de su nombre, sería la primera vez que la UE libera fondos para apoyar operaciones militares. Francia lo venía reclamando desde hacía tiempo, tras años de oposición de Alemania, que sostenía que los tratados de la UE prohíben prestar apoyo a las actividades militares e incluso a las capacidades militares, y del veto sistemático del Reino Unido, que lo consideraba competencia directa de la OTAN.
Por supuesto, hay una diferencia entre nuevos fondos y medidas institucionales, por un lado, y un ejército de soldados europeos listo para el combate, por otro. Pero la UE se está convirtiendo rápidamente en un actor real en materia de defensa, cuando antes era marginal: entre 2021 y 2027, la UE se propone invertir 13.000 millones de euros en investigación y desarrollo de defensa y en equipamiento, y 6.500 millones de euros en movilidad militar, a lo que se pueden sumar los 10.500 millones de euros del fondo extrapresupuestario del Mecanismo Europeo para la Paz.
¿Revolución o evolución?
El llamamiento de Macron se pondrá a prueba después de las elecciones europeas. ¿Serán capaces los Estados miembros y las instituciones de la UE de dar un salto adelante para construir una verdadera capacidad europea de defensa, o mantendrán el mismo ritmo de progreso de los últimos años? Si la UE quiere hacer realidad sus ambiciones, serán decisivas las decisiones en tres ámbitos.
En primer lugar, la defensa europea deberá adquirir mayor importancia política. Reunir fondos de la UE es fácil en comparación con la tarea de garantizar que los Estados miembros estén dispuestos a poner en común sus poderes de decisión en asuntos relacionados con la defensa. Esto no significa que deban abandonar sus prioridades nacionales, algo a lo que muchos en Francia, pero también en Alemania, se opondrán. Pero sí significa que, para ser real, la defensa europea debe implicar un proceso más sólido de toma de decisiones colectivas.
Hoy, la defensa es un componente secundario de las responsabilidades de la UE en materia de asuntos exteriores: los ministros de Defensa de la UE no cuentan con un formato propio para la toma de decisiones. Además, la política exterior sigue sujeta a la regla de unanimidad en el Consejo Europeo, lo que conduce a decisiones débiles o basadas en el mínimo común denominador.
Será necesario dar un doble salto cualitativo: introducir la votación por mayoría cualificada en la mayoría, si no en todos, los asuntos de política exterior y de seguridad, y crear un Consejo Europeo de Defensa y Seguridad que debata y decida sobre estas cuestiones. Este nuevo Consejo debería poder recurrir a los servicios de una nueva Dirección General de Defensa, una idea que ya está en discusión. El Parlamento Europeo también debería ampliar sus facultades de control y convertir la subcomisión de Defensa en una comisión en toda regla.
La clave es encontrar un nuevo equilibrio entre las competencias y los recursos cada vez mayores de las instituciones de la UE en materia de defensa, y un compromiso político más firme de los Estados miembros. Reforzar lo primero sin lo segundo conducirá a una institucionalización excesiva de la defensa europea y difícilmente inducirá a los Estados miembros a ceder a Bruselas elementos de su soberanía, que protegen celosamente.
Integración en múltiples ámbitos
En segundo lugar, la integración de la defensa europea no debería ser solo vertical. Su fortaleza también dependerá de hasta qué punto esté integrada horizontalmente con otros ámbitos del poder europeo, desde la política de sanciones económicas y las medidas cibernéticas hasta la política de seguridad interna. Si la defensa europea no puede igualar pronto el poder disuasorio de la OTAN, el hecho de que forme parte integral de una gama más amplia de herramientas y respuestas podría otorgarle un poder único.
El poder en el siglo XXI estará determinado en gran medida por la capacidad de un Estado o un grupo de Estados para controlar tecnologías y recursos críticos, como el espacio, la inteligencia artificial o la energía
sin definir
De hecho, en una época en la que la guerra puede desarrollarse a menudo por debajo del umbral de un ataque convencional —por ejemplo, mediante ataques a redes cibernéticas civiles y a infraestructuras críticas—, la UE cuenta con una ventaja inherente, siempre que pueda aprovechar plenamente la amplia gama de herramientas y respuestas a su disposición. En cambio, aunque la OTAN ha reforzado su capacidad de disuasión convencional, sigue estando en gran medida poco preparada para responder a amenazas híbridas y difusas.
En tercer lugar, la integración de la defensa europea debería ir más allá de las respuestas puramente relacionadas con la seguridad. El poder en el siglo XXI estará determinado en gran medida por la capacidad de un Estado o un grupo de Estados para controlar tecnologías y recursos críticos, como el espacio, la inteligencia artificial o la energía. Sin cierto grado de autonomía en estos ámbitos, la dependencia de Europa se convertirá en su talón de Aquiles estratégico.
La próxima Comisión Europea debería preparar un enfoque para toda la UE en materia de autonomía estratégica, identificando qué capacidades e inversiones necesita desarrollar en industrias y ámbitos críticos para seguir siendo competitiva a escala mundial. Sin una estrategia coordinada de este tipo, la defensa europea solo será autónoma de palabra.
Autonomía, no aislamiento
Sin embargo, no hay que confundir autonomía con aislamiento. La defensa europea solo será tan sólida como su capacidad para incorporar a socios afines. El más evidente es el Reino Unido, sin el cual, según un estudio de un grupo de expertos británicos y alemanes, la defensa europea solo podrá cumplir una gama mínima de tareas.
Una vez que se disipe la incertidumbre del Brexit, será importante determinar cómo se asociará a los esfuerzos europeos la segunda potencia militar más capaz de Europa. La Iniciativa Europea de Intervención de Emmanuel Macron —lanzada en 2017 al margen de los marcos institucionales existentes e integrada por diez potencias militares europeas, incluido el Reino Unido— ya anticipa esta realidad.
Será importante incorporar esta iniciativa minilateral a la nueva estructura de defensa europea. También lo será encontrar formas de asociar a socios europeos como Noruega o Israel, que, por su ubicación o sus capacidades, pueden aportar un valor real a los esfuerzos de defensa europeos.
Alianza con Estados Unidos
Por último, una mayor autonomía europea no debería implicar una mayor hostilidad hacia Estados Unidos, que seguirá siendo el socio preferente y necesario durante mucho tiempo. Pero, si se hace bien, el aumento de las capacidades de defensa de la UE podría dar lugar a una dinámica basada en la cooperación en lugar de la dependencia. Ambas orillas del Atlántico recibirían con agrado este avance.
A los europeos aún les queda mucho camino por recorrer antes de que el llamamiento de Macron se haga realidad. La OTAN, y con ella Estados Unidos, sigue siendo el principal proveedor de seguridad de Europa. Pero carece de la agilidad necesaria para que los europeos puedan hacer frente a toda la gama de amenazas, y es poco probable que su salud política se recupere pronto.
Por primera vez en décadas, Europa tiene la oportunidad de hacerse cargo de su propia defensa. Pero para que eso ocurra, los líderes europeos tendrán que evitar las dos trampas de la institucionalización excesiva y de una participación política colectiva insuficiente. Se avecinan decisiones difíciles.
Un ejército europeo: ¿puede hacerse realidad el sueño? Fabrice Pothier, Instituto Internacional de Estudios Estratégicos
