La energía solar fuera de la red se ha presentado como la mejor forma de mejorar el acceso a la electricidad en el África subsahariana.
El sector ha atraído importantes flujos de capital, pero las instituciones públicas corren el riesgo de quedarse atrás.
Las asociaciones público-privadas son la mejor forma de abordar este problema. Esta es la razón.
Durante los últimos 15 años, la energía solar —más concretamente, los sistemas solares fuera de la red, compuestos por paneles solares que generan electricidad y almacenamiento en baterías para suministrar energía por la noche— se ha presentado a menudo como una ‘solución de oro’ para electrificar África. Estos sistemas son especialmente pertinentes para los países del África subsahariana, donde la red a menudo no es fiable y solo está disponible en las zonas urbanas.
La energía solar fuera de la red fue determinante para aumentar el acceso a la energía en un 32% en el África subsahariana entre 2008-17. Las condiciones de irradiación solar favorables, las soluciones fotovoltaicas y de baterías cada vez más rentables, y los innovadores modelos de negocio de pago por uso desataron una fiebre del oro de capital privado internacional hacia el sector. Entre 2012 y 2019, se invirtieron 1.100 millones de dólares en proyectos de energía solar fuera de la red y empresas de todo el África subsahariana. Esta importante entrada de capital iba a ser el presagio de un futuro más brillante y del acceso a la energía para todos. Permitiría a los países eludir la dependencia de redes eléctricas nacionales poco fiables y de los costes prohibitivos de expansión de la red.
Sin embargo, al analizar estos flujos de inversión, el panorama resulta mucho menos optimista. La gran mayoría del capital privado internacional que llega al sector tiende a dirigirse a inversiones destinadas a sectores comerciales e industriales o a poblaciones urbanas más densas. E incluso en estos sectores generadores de ingresos, las inversiones pueden seguir siendo arriesgadas. Como resultado, más de la mitad de la población del África subsahariana seguía sin conexión en 2017.
Nada sorprendente, invertir en soluciones energéticas fuera de la red para instituciones públicas, como centros sanitarios y educativos, comisarías de policía y cuerpos de bomberos, que implican un alto riesgo de contraparte gubernamental, es inviable para la mayoría, si no para todos, los inversores privados. La promesa de electrificar las instituciones públicas y garantizar el acceso a la energía para todos sigue siendo, en gran medida, ámbito de las inversiones financiadas por donantes.
Apoyar la energía fuera de la red para las instituciones públicas exigirá abandonar el modelo de gasto de capital inicial basado en subvenciones.
Las iniciativas financiadas por donantes para sistemas solares fuera de la red en centros sanitarios públicos y escuelas suelen priorizar la cobertura de los costes iniciales de gasto de capital de los paneles solares. Sin embargo, este modelo inicial basado en subvenciones adolece de limitaciones importantes que restringen el aumento de escala del impacto:
· Los plazos programáticos cortos, de tres a cinco años, incentivan a los donantes a priorizar el despliegue inicial de capital y el número de sistemas instalados como indicador clave de rendimiento. Garantizar la sostenibilidad incluyendo en el precio contratos de operación y mantenimiento a largo plazo es difícil de gestionar dentro de los mandatos de los donantes, de plazo más corto. Con pocos incentivos para que los proveedores locales de servicios energéticos garanticen la sostenibilidad operativa a largo plazo y la eliminación, los sistemas a menudo fallan prematuramente.
· Los presupuestos anuales limitados y los elevados costes iniciales de gasto de capital restringen el número de sistemas solares que los donantes pueden financiar en un año determinado (frente a repartir pagos de arrendamiento más pequeños a lo largo del tiempo, como es habitual en el mercado privado de pago por uso).
· La falta de coordinación entre las distintas iniciativas de donantes impide alcanzar eficiencias de economías de escala y reducir los costes de transacción. También hay muchos ejemplos de donantes que instalan nuevos sistemas sobre infraestructuras financiadas por otras iniciativas tras solo unos pocos años. Esto es lo que muchos beneficiarios denominan el ‘cementerio’.
· La falta de implicación o de sentido de propiedad por parte de los beneficiarios genera incentivos perversos. Los problemas mencionados anteriormente crean la expectativa de que los donantes sustituirán las instalaciones cada pocos años. Con poco coste financiero o incentivos, los beneficiarios a menudo descuidan el mantenimiento adecuado y el uso.
Una asociación público-privada coordinada entre las instituciones financieras de desarrollo (IFD) y la financiación conjunta de donantes puede garantizar que los centros públicos dejen de quedar rezagados.
Desbloquear capital para la energía solar fuera de la red en el sector público exigirá abordar dos cuestiones fundamentales: en primer lugar, la falta de apetito de los inversores por cualquier exposición al riesgo de contraparte pública, y, en segundo lugar, el despliegue ineficiente del capital de los donantes.
Las IFD podrían cubrir parcialmente esta brecha. En efecto, son actores fiables y capaces que pueden invertir con exposición a contrapartes públicas y a los plazos más largos necesarios. Tienen mandatos explícitos para proporcionar financiación a inversiones que promuevan el desarrollo, allí donde los mercados comerciales no invertirían de otro modo. Además, las IFD disponen de balances considerables. Estos pueden desplegarse en asociaciones público-privadas precisamente para este fin (siempre que las carteras de proyectos se agreguen para representar un tamaño relevante). Con el tiempo, las iniciativas dirigidas por IFD pueden establecer un historial sólido que incentive también a los inversores privados a sumarse.
Seguiría siendo necesario el capital de donantes para respaldar o garantizar los pagos subyacentes a las IFD durante la vigencia de un arrendamiento financiero, con el fin de ofrecer a las IFD un rendimiento de la inversión justo. Esto exigiría abandonar un modelo de corto plazo basado en gasto de capital. En su lugar, los donantes deberían adoptar un mecanismo de arrendamiento conjunto a más largo plazo para ajustar los pagos a los pasivos. Y para que esto funcione, los donantes deberían estar seguros de que los beneficios superan este coste financiero adicional. La argumentación es la siguiente: al repartir los costes a lo largo del tiempo, los donantes pueden financiar el acceso a la energía de más instalaciones públicas desde el primer día. Y, lo que es más importante, un cambio hacia un modelo de arrendamiento a largo plazo puede garantizar la sostenibilidad operativa a largo plazo y allanar el camino hacia un impacto económico, ambiental y social más sostenible.
KOIS, una firma de financiación de impacto, está, por ejemplo, diseñando actualmente un mecanismo de asociación público-privada que aprovecha la financiación de las IFD y de la financiación conjunta de donantes a más largo plazo, así como garantías. Esto se realiza en colaboración con el programa Solar4Health del PNUD en el África subsahariana. El despliegue exitoso de este vehículo de inversión en cinco países piloto podría servir de hoja de ruta para su escalado en todo el continente. Este mecanismo podría ayudar a garantizar que la carrera por electrificar África con energía solar ya no deje atrás a las instituciones públicas y, ojalá, sirva para crear un modelo de financiación que permita a los inversores privados sumarse.
