En julio, China puso en marcha el mayor mercado de carbono del mundo.
China espera que esta herramienta aporte la mitad de las reducciones de emisiones que necesita para alcanzar su objetivo de cero emisiones netas para 2060.
Aunque prometedor, el sistema también tiene algunas limitaciones.
El mayor emisor de CO2 del mundo está poniendo en marcha ahora el mayor mercado del mundo para reducir esas emisiones.
China ha establecido recientemente un objetivo nacional de «doble carbono»: alcanzar el pico de emisiones de carbono para 2030 y lograr la neutralidad de carbono para 2060. Estos ambiciosos objetivos, que forman parte de la visión política de «civilización ecológica» del presidente Xi Jinping, se promueven mediante el sistema nacional de comercio de emisiones de CO2 que el país acaba de crear, un sistema que aprovecha las fuerzas del mercado para lograr reducciones significativas de las emisiones de CO2.
El sistema de China se conoce como norma de desempeño comercializable (TPS, por sus siglas en inglés). Puesto en marcha en julio de 2021, este programa nacional sucede a anteriores programas piloto regionales y se espera que aporte aproximadamente la mitad de las reducciones de emisiones de CO2 de China para 2060. Actualmente, la TPS abarca solo el sector eléctrico de China, pero, una vez plenamente implementada, incluirá ocho sectores de gran intensidad de carbono.
El análisis económico respalda los sistemas de comercio de emisiones como una forma costoeficaz de reducirlas. Estos sistemas crean un mercado de derechos de emisión, donde cada derecho otorga a una instalación cubierta el permiso para emitir una determinada cantidad de un contaminante (como CO2) durante un periodo determinado. El mercado fija un precio para estos derechos y, como resultado, las instalaciones cubiertas afrontan un costo por sus emisiones. El precio de los derechos hace que esas instalaciones «internalicen» el costo ambiental de sus emisiones y, por tanto, las induce a emitir menos.
Una de las ventajas de los sistemas de comercio de emisiones es que permiten realizar transacciones. En general, las instalaciones cuyos costos de cumplimiento son especialmente altos querrán comprar derechos de emisión en el mercado para poder emitir más, mientras que aquellas cuyos costos son bajos se beneficiarán de vender algunos de sus derechos y reducir aún más sus emisiones. Las transacciones benefician tanto a compradores como a vendedores y hacen que una mayor parte del trabajo recaiga en las instalaciones cuyos costos son especialmente bajos. Esto reduce los costos generales para la sociedad de la mitigación de emisiones.
Aunque las ventajas del comercio se aplican tanto al sistema de comercio de emisiones de China como a los sistemas que se utilizan en otros países, la TPS de China difiere de los sistemas de comercio de emisiones empleados en otros lugares. Otros países han tendido a utilizar sistemasbasados en la masa en los que el cumplimiento depende de mantener el nivel absoluto de emisiones por debajo de cierto valor; el sistema de límites máximos y comercio es un ejemplo. En cambio, el sistema de China se basa en laintensidad: el cumplimiento de una instalación depende de que esta alcance unaintensidad de emisiones —es decir, una proporción entre emisiones y producción— que no supere un índice de referencia fijado por el gobierno.
Las instalaciones cubiertas pueden cumplir de tres maneras:
1. Reduciendo la intensidad de las emisiones.
2. Comprando derechos de emisión.
3. Reduciendo la producción prevista.
La tercera vía es importante para las instalaciones cuya proporción inicial entre emisiones y producción supera los índices de referencia. En esos casos, reducir la producción disminuye el número de derechos que deben comprarse.
Este enfoque basado en la intensidad tiene ventajas y limitaciones. Una ventaja es que la rigurosidad efectiva del sistema —la proporción en que una instalación debe reducir su relación entre emisiones y producción— no se ve afectada por las fluctuaciones del ciclo económico. En épocas de auge, una instalación cubierta que aumente su producción prevista (de electricidad, por ejemplo) para responder a la demanda del mercado recibirá más derechos de emisión, en consonancia con el aumento de la producción. Este ajuste automático del número de derechos asignados ayuda a reducir la sensibilidad de los costos de cumplimiento a la situación de la economía.
Esta es una ventaja importante de la TPS: cuando cambian las condiciones macroeconómicas, los niveles de producción pueden variar sin modificar directamente los costos de cumplimiento. Esto contrasta con los sistemas de límites máximos y comercio, en los que la cantidad de emisiones compatible con el cumplimiento no cambia en función de las condiciones macroeconómicas.
Al mismo tiempo, una limitación de la TPS es que logra una reducción determinada de las emisiones de CO2 a un costo algo mayor que los sistemas de límites máximos y comercio. Esto se debe a que la TPS no aprovecha la reducción de la producción con la misma eficacia que esos sistemas como vía para reducir las emisiones. La razón es que reducir la producción supone un sacrificio adicional con la TPS: el número de derechos de emisión asignados disminuye en proporción a la escala de producción. Como resultado, las instalaciones cubiertas deben depender mucho más de la reducción de la intensidad de las emisiones para cumplir. Los análisis económicos indican que esto reduce la costoeficacia de la TPS. Un recienteartículo estima que el costo de lograr las reducciones previstas en la primera fase de la TPS es aproximadamente un 35% mayor que el que tendría un sistema de límites máximos y comercio con un nivel de exigencia equivalente.
Otra posible limitación de la TPS es que no permite conocer con certeza los precios de los derechos que generará el sistema. Esta incertidumbre también se da en otros sistemas de comercio de emisiones. El Ministerio de Ecología y Medio Ambiente de China, encargado de implementar la TPS, está considerando seriamente establecer un precio mínimo para los derechos. Para fijarlo, el gobierno reduciría la oferta de derechos según fuera necesario a fin de evitar que el precio de mercado cayera por debajo del mínimo. La oferta podría ajustarse mediante una subasta de derechos, cuyo volumen se fijaría en niveles compatibles con el mantenimiento de los precios por encima del mínimo. Reducir la incertidumbre sobre los precios de los derechos puede beneficiar a los inversores de los sectores energéticos.
Aunque muchos consideran que la nueva iniciativa de la TPS de China ha empezado con buen pie, sigue existiendo una considerable incertidumbre sobre sus futuros efectos ambientales y económicos. Se espera que la primera fase de la TPS, limitada al sector eléctrico, reduzca las emisiones de ese sector alrededor de un 5%. Los costos y efectos ambientales futuros dependerán tanto del nivel de exigencia de los índices de referencia del sector eléctrico como de los índices que se elijan para los sectores adicionales que se incorporen. Por ahora, esos futuros índices de referencia son inciertos. Sin embargo, está claro que habría que aumentar sustancialmente el nivel de exigencia del sistema para que la TPS cumpliera su objetivo de aportar la mitad de las reducciones de emisiones de CO2 que China necesita para alcanzar su meta de cero emisiones netas en 2060.
La TPS es una parte fundamental de los esfuerzos de China para hacer frente al cambio climático. Este nuevo compromiso político ofrece grandes perspectivas, pero aún hay mucha incertidumbre sobre cómo evolucionará. Aun así, este esfuerzo a escala nacional supone un gran avance en el compromiso de China con un futuro económico más ecológico.
