La Unión Europea necesita un banco de desarrollo para poder reforzar su capacidad de respuesta a los desafíos globales y regionales, sobre todo a los riesgos y oportunidades en África. En un momento de creciente incertidumbre, amenazas internacionales cada vez mayores y desafíos fundamentales para el multilateralismo, se necesitan más que nunca instituciones sólidas.
Europa necesita un banco de desarrollo sólido y ágil que pueda cooperar con las instituciones chinas que participan en la Iniciativa de la Franja y la Ruta, así como con los organismos de desarrollo de Estados Unidos, recientemente reforzados, pero también desafiarlas. Con este objetivo en mente, la Unión Europea nombró recientemente un “grupo de personas sabias” (WPG, por sus siglas en inglés) para revisar la arquitectura de financiación para el desarrollo de la Unión Europea. El grupo, del que yo formé parte, ha diseñado tres opciones esquemáticas. Pero podría existir una cuarta alternativa que combine las mejores características de las instituciones existentes.
La UE necesita un banco de desarrollo para poder reforzar su capacidad de respuesta a los grandes desafíos globales y regionales, sobre todo a los riesgos y oportunidades en África. Desde una perspectiva geopolítica, Europa necesita reforzar urgentemente su soberanía económica, sin renunciar a su ambición de forjar coaliciones multilaterales. La financiación para el desarrollo es un elemento fundamental en este sentido y, aunque Europa proporciona actualmente cerca de dos tercios de toda la financiación para el desarrollo a nivel mundial, su impacto sería mucho mayor si los esfuerzos de la UE estuvieran mejor coordinados.
Las dos instituciones europeas de financiación para el desarrollo existentes —el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y el Banco Europeo de Inversiones (BEI)— tienen cada una sus fortalezas. El BERD es un auténtico banco de desarrollo con una amplia gama de actividades, un diálogo estrecho sobre políticas con los gobiernos nacionales y una fuerte presencia sobre el terreno. El BEI, por su parte, está orientado principalmente a la UE: es un receptor de políticas, y la mayor parte de su personal tiene su sede en Luxemburgo. Pero ambos bancos son débiles allí donde las necesidades de desarrollo son mayores: en los Estados frágiles y, en particular, en el África subsahariana.
En definitiva, el sistema europeo de financiación para el desarrollo necesita una reforma en profundidad. Mantener el statu quo, incluso uno reforzado con las medidas a corto plazo propuestas por el WPG, no ayudará a Europa a construir su credibilidad y capacidad como actor global a largo plazo.
Una de las opciones propuestas por el WPG sería crear un nuevo banco desde cero, con el BERD, el BEI y la Comisión Europea como accionistas. Pero esto requeriría enormes inversiones de capital financiero, así como personal especializado, y llevaría tiempo, algo especialmente valioso si queremos alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas para 2030. Por estas razones, los ministros de Finanzas de la UE ya han descartado este escenario.
Las dos posibilidades restantes son construir el nuevo banco a partir del BERD o del BEI, aunque el WPG se inclina claramente por la primera opción. Desafortunadamente, tras el Brexit, la UE controlará solo algo más del 50 % de los votos en el BERD, mientras que muchas decisiones importantes requieren mayorías más amplias. Y si Europa aportara más capital, no hay garantías de que los accionistas no pertenecientes a la UE acepten reducir su participación en los derechos de voto.
La opción del BEI implicaría escindir los activos no pertenecientes a la UE del banco (alrededor del 10 % del total) en una nueva filial completamente controlada por entidades europeas. Podrían incluirse la Comisión y instituciones nacionales de desarrollo como el KfW alemán o la Agence Française de Développement. El gran desafío, y posiblemente abrumador, consiste en convertir al BEI o a su filial en una institución de desarrollo, pese a la ausencia de características básicas como una base de accionistas inclusiva o una presencia local profunda.
Afortunadamente, existe una cuarta opción que uniría las distintas partes del sistema de una forma interesante y quizá más aceptable desde el punto de vista político, incluida la mayor implicación de las instituciones nacionales de desarrollo.
Muchas de estas entidades nacionales abarcan ámbitos importantes, como la salud y la educación, y operan en regiones del mundo donde el BERD y el BEI tienen poca o ninguna presencia. Podrían integrarse en un sistema europeo abierto de financiación para el desarrollo, en el que instituciones nacionales, regionales y globales compitan para ejecutar los proyectos de asistencia de la UE en el marco de una política europea de desarrollo coherente.
Esta opción implicaría además separar las actividades del BERD y del BEI. Los dos bancos ya se solapan en muchos países y sectores, y sus actuales planes de expansión aumentarían esa superposición. El BEI podría centrarse exclusivamente en los países de la UE, y sus activos en otros lugares se transferirían al BERD. A la inversa, el BERD podría ceder sus activos en la UE y centrarse en la vecindad europea y en el África subsahariana. Un intercambio de este tipo no sería fácil, pero en realidad se preparó una vez, en 2013.
El tercer componente, y central, de esta propuesta sería transformar el BERD en el Banco Europeo de Desarrollo Sostenible, que trabajaría junto a instituciones como el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo.
Para aumentar su capacidad de préstamo, el BERD necesitaría capital adicional. Dado que es probable que solo contribuyan los accionistas de la UE, sus derechos de voto en el banco deberían aumentar. Pero los accionistas no pertenecientes a la UE, entre ellos Estados Unidos, el Reino Unido y, de manera importante, los países receptores, seguirían estando representados, preservando así un enfoque multilateral. El BEI, por su parte, se centraría en convertirse en el banco climático europeo y actuaría como respaldo para ayudar a reforzar las instituciones nacionales de financiación para el desarrollo.
Ahora es un buen momento para reformar en profundidad la financiación europea para el desarrollo, en parte porque la UE está preparando actualmente su próximo presupuesto plurianual de siete años. Igual de importante es que el BERD, una institución con un historial probado y capacidad de préstamo adicional, afronta decisiones estratégicas importantes en los próximos meses.
A medida que se acerca el Brexit, los accionistas no pertenecientes a la UE del BERD se enfrentarán pronto a una elección drástica: reducir sus respectivas participaciones o asistir a la creación de una nueva institución europea en la que ni ellos ni los países receptores del BERD tengan acciones. Y sin acceso a las subvenciones de la UE, el BERD no será viable en muchos de los sectores y países en los que actualmente opera, y podría verse obligado en última instancia a cerrar.
En lugar de dejar que el BERD se hunda y fracase, la UE y sus socios internacionales deberían situar al banco en el centro de la financiación europea para el desarrollo. En un momento de creciente incertidumbre, amenazas internacionales cada vez mayores y desafíos fundamentales para el multilateralismo, necesitamos más que nunca instituciones sólidas.
