El proyecto de integración africana dio varios pasos importantes este año. Uno de ellos fue la adopción de un protocolo sobre la libre circulación de personas. La medida ha sido muy bien recibida.
La libre circulación de africanos entre los países africanos podría, sin duda, favorecer el crecimiento. Permitir una circulación más libre fomentaría el comercio, el turismo y la inversión entre los países africanos. Además, permitiría a los estudiantes cursar estudios en otros países africanos y a los africanos con las aptitudes adecuadas encontrar empleos gratificantes.
Se ha demostrado que la apertura de fronteras tiene efectos positivos en otras partes del mundo. Por ejemplo, el crecimiento de muchos países asiáticos se debe en gran medida a la liberalización de las relaciones entre los países de Asia, incluso a través de un acuerdo entre países del sudeste asiático que promueve una mayor movilidad de los trabajadores.
Algunos países africanos han reconocido los beneficios de garantizar la libre circulación de personas. Seychelles, Mauricio y Ruanda han liberalizado sus requisitos de visado. Un efecto de ello es que se ha producido un aumento significativo de las llegadas de turistas procedentes de otros países africanos. Además, se considera ampliamente que la eliminación de los requisitos de visado e incluso de pasaporte dentro de los bloques comerciales regionales de África Oriental y Occidental ha contribuido a incrementar la actividad económica.
Sin embargo, existen importantes obstáculos que deben superarse antes de que pueda alcanzarse la aspiración de libre circulación en todo el continente. El principal lo plantean las preocupaciones expresadas por las principales economías del continente, como Sudáfrica y los países del norte de África, donde las tasas de desempleo son elevadas y existe el temor de que el aumento de la inmigración pueda contribuir a incrementar las tensiones internas.
También existe la preocupación de que, si no se gestiona adecuadamente, la libre circulación podría agravar la fuga de cerebros de los países más pobres. Por estos motivos, entre otros, solo 30 países han firmado el protocolo. Esta cifra es muy inferior a la de los 44 países que han firmado el Acuerdo Continental Africano de Libre Comercio.
Los obstáculos
La UA reconoce la falta de preparación de muchos de los mecanismos nacionales y continentales que permitirían la aplicación inmediata y plena del protocolo. Algunos países cuentan con sistemas de registro de población y de pasaportes que carecen de integridad, algunos tienen una gestión fronteriza deficiente y otros disponen de una inteligencia de seguridad débil.
Por ello, la aplicación se ha dividido en tres fases: derecho de entrada y supresión de los requisitos de visado; derecho de residencia; y derecho de establecimiento (que incluye la inversión y la creación de una empresa).
Las fases 2 y 3 no se aplicarán hasta que se haya revisado la aplicación de la primera fase.
Sin embargo, muchos países, especialmente los más ricos, se muestran reacios a iniciar siquiera la primera fase sin que se cumplan determinadas condiciones.
Las principales preocupaciones se refieren a la ausencia de medidas de cooperación entre los Estados sobre los procedimientos de inmigración, la gestión de fronteras, los sistemas educativos y el reconocimiento mutuo de cualificaciones, las normas comunes en materia de condiciones laborales y el acceso o la portabilidad de las prestaciones de seguridad social.
Sudáfrica, en particular, tiene reparos con varios de los requisitos. Un memorando del Departamento de Asuntos Interiores de Sudáfrica identifica 12 condiciones previas para la aplicación del protocolo. Algunas de ellas son poco realistas e idealistas, como la condición de «paz, seguridad y estabilidad en el continente».
Sin embargo, alrededor de la mitad de las condiciones previas parecen bastante razonables y comprensibles. Entre ellas figuran los sistemas de registro civil y los acuerdos bilaterales de devolución. Los sistemas de registro civil son fundamentales; Sudáfrica es uno de los pocos países del continente que cuenta con un sistema de identificación integral.
El Departamento de Asuntos Interiores mantiene una postura muy cautelosa. Aconseja no adoptar ni siquiera la fase 1 del protocolo —el derecho de entrada y la supresión de visados para otros africanos— hasta que se cumplan determinadas condiciones. Sostiene que es imperativo mejorar los sistemas de registro de población, establecer sistemas integrados de gestión fronteriza, celebrar acuerdos bilaterales de devolución y reforzar la aplicación de la ley a nivel nacional en toda África antes de respaldar la fase 1.
Sudáfrica, afirman, no es el único país que adopta esta postura. Otros países con preocupaciones similares incluyen a muchos de los países del norte de África y a uno o dos países africanos más ricos. Al igual que Sudáfrica, la mayoría de los países del norte de África tienen tasas de desempleo relativamente altas y temen una reacción negativa de sus ciudadanos. En situaciones de desempleo y desigualdad, los ciudadanos desfavorecidos pueden acabar culpando a los «extranjeros» de su situación, lo que genera tensiones que pueden derivar en xenofobia.
Es poco probable que el protocolo avance a menos que se atiendan los temores. Entonces, ¿cómo puede la UA lograr que los países rezagados se sumen?
Próximos pasos
Una propuesta es que la UA cree un comité técnico encargado de abordar las cuestiones planteadas y de presentar soluciones.
Una coordinación africana más sólida en torno al registro de población, que conduzca en última instancia a una identificación africana o a una identificación estándar africana, sería una forma acertada de abordar estas cuestiones técnicas. El comité técnico podría centrarse primero en los obstáculos para aplicar la fase 1. Una vez superado ese escollo, podría pasar a la fase 2 y, finalmente, a la fase 3.
El comité técnico debe contar con recursos suficientes, con funcionarios y expertos, tanto para alcanzar sus objetivos como para garantizar que los países más ricos crean que el comité avanzará con o sin ellos. No querrán quedarse al margen.
Este artículo se basa en una charla impartida por la autora en el Foro Post-Tana en Gaborone.
