Un nuevo estudio de cinco países de África subsahariana evalúa el impacto de la COVID-19 en estas regiones.
Concluyó que, en 2020, los sistemas existentes de impuestos y prestaciones no protegieron adecuadamente frente a los efectos de la pérdida de ingresos.
A continuación se examinan las medidas que pueden adoptar los gobiernos africanos para gestionar los efectos de la COVID-19 y de futuras crisis.
Por ejemplo, mejorar las prácticas y capacidades de recopilación de datos puede ayudar a comprender mejor los desafíos que afronta la ciudadanía.
Políticas como el aumento de la recaudación tributaria también pueden contribuir a proteger mejor a las personas más vulnerables de la sociedad.
Se estima que el número de personas que viven en la pobreza en todo el mundo ha aumentado en 500 millones debido a la crisis de la COVID-19. En 2020, el continente africano sufrió costos económicos de al menos 100.000 millones de dólares estadounidenses, medidos por la reducción de los ingresos comerciales y los flujos financieros debida a la pandemia.
Se han realizado numerosos estudios para evaluar los efectos de la pandemia en África. Sin embargo, hay pocas pruebas de la diferencia que marcaron los sistemas de impuestos y prestaciones en los niveles de pobreza antes de la crisis o durante ella. Dos ámbitos de la política gubernamental conforman el sistema de impuestos y prestaciones. En primer lugar, los gobiernos apoyan a la población mediante diversas prestaciones sociales, como las transferencias monetarias. Al mismo tiempo, gravan a los hogares.
Nuestro nuevo estudio contribuye a cerrar la brecha en la evaluación del impacto de la COVID-19.
Nosotros estimamos el impacto de la crisis en los ingresos y mostramos cómo las pérdidas de ingresos, junto con las políticas tributarias y de prestaciones, afectaron a los ingresos disponibles de los hogares y, por tanto, a la pobreza y la desigualdad en cada país.
También examinamos el efecto de las medidas adoptadas por los gobiernos en respuesta a la crisis, como el apoyo de emergencia a los ingresos y las exenciones tributarias. En el análisis incluimos también el impacto de suspender los programas de protección social existentes como consecuencia de los confinamientos y las políticas de distanciamiento social.
Nuestra evaluación abarcó cinco países de África subsahariana: Ghana, Mozambique, Tanzania, Uganda y Zambia.
Nuestros resultados indican que los sistemas existentes de impuestos y prestaciones tuvieron un efecto insignificante a la hora de amortiguar las pérdidas de ingresos en 2020. Sin embargo, hubo diferencias. En Mozambique, las políticas sí protegieron a los hogares pobres frente a grandes pérdidas de ingresos. Pero apenas amortiguaron el aumento de la pobreza y la desigualdad en el conjunto de la población, medido según el umbral de pobreza absoluta comparable a escala internacional de 1,9 dólares estadounidenses al día.
Por otro lado, el caso de Ghana ilustra cómo las medidas de confinamiento pueden perjudicar la prestación de las medidas de protección social en curso. La suspensión del gran programa nacional de alimentación escolar del país eclipsó el impacto positivo de otras medidas de política.
En gran medida, los sistemas fallaron en dos aspectos. No pagaron automáticamente más prestaciones sociales a los hogares que sufrieron grandes caídas de ingresos. Tampoco redujeron los pagos tributarios exigidos a los hogares que sufrieron una caída de ingresos más limitada.
Similitudes y diferencias
Los países desarrollados cuentan con los llamados «estabilizadores automáticos». Estos funcionan mediante sistemas de seguro de desempleo a gran escala y sistemas de prestaciones sociales vinculadas a los niveles de ingresos. Cuando los ingresos de las personas caen o llegan a cero durante las crisis económicas, estos sistemas activan automáticamente el pago de una prestación, lo que mitiga de forma más o menos inmediata una parte sustancial de la pérdida de ingresos que sufren los hogares.
En los países africanos, los estabilizadores automáticos analizados funcionaban principalmente mediante pequeñas reducciones de los impuestos y las cotizaciones a la seguridad social. El alivio llegó solo a un número limitado de hogares, porque benefició a hogares de ingresos más altos cuyos integrantes trabajaban en el sector formal. Estos pagaron menos impuestos y cotizaciones a la seguridad social debido a la reducción de sus ingresos.
En los modelos que construimos, separamos los efectos directos de la pandemia de los efectos de las nuevas políticas y del sistema general de impuestos y prestaciones. Para precisar los efectos directos de la pandemia —incluidas las medidas de confinamiento, pero también otros factores—, examinamos los cambios en la actividad económica de los distintos sectores.
Los cinco países ofrecen una comparación interesante.
Todos tienen un amplio sector informal y una cobertura reducida de protección social. También registraron los primeros casos de COVID-19 alrededor de marzo de 2020. Sin embargo, variaron considerablemente tanto la intensidad y los efectos de las medidas de confinamiento adoptadas como los efectos de las perturbaciones comerciales, los cambios en la inversión y el comportamiento de los consumidores.
Una de las contribuciones de nuestro estudio es evaluar cómo variaron entre los países, en conjunto, estos efectos «directos» en la economía.
Los países también difieren en el alcance y la naturaleza de las medidas tributarias y de prestaciones adoptadas en respuesta a la crisis. Las medidas discrecionales aprobadas en 2020 y sus efectos variaron sustancialmente entre los cinco países.
Mozambique: las políticas sí protegieron a los hogares pobres frente a grandes pérdidas de ingresos. Sin embargo, al considerar a toda la población, apenas amortiguaron el aumento de la pobreza y la desigualdad.
Ghana muestra cómo las medidas de confinamiento pueden perjudicar la prestación de las medidas de protección social en curso. La suspensión del gran programa nacional de alimentación escolar eclipsó el impacto positivo de otras medidas de política.
Uganda y Tanzania: el año pasado no se adoptaron políticas significativas.
Aprovechar al máximo lo disponible
Nuestro estudio estuvo condicionado por la falta de datos detallados sobre los hogares. Estos incluían información sobre los cambios en el empleo y los ingresos durante la crisis. La crisis también interrumpió las actividades habituales de recopilación de datos. Por ejemplo, en la mayoría de los países aún no se han realizado encuestas exhaustivas a los hogares que cubran el período de la pandemia. Las pocas que se han llevado a cabo apenas empiezan a estar disponibles.
Nuestra investigación aborda este desafío estimando cómo evolucionó la actividad económica en distintos sectores en 2020 en comparación con las tendencias previas a la pandemia y traduciendo estos impactos en ingresos de los hogares.
Concluimos que la agricultura, uno de los sectores más importantes en todos los países analizados, no experimentó una reducción en 2020 con respecto a su tendencia histórica. Los sectores de servicios se vieron gravemente afectados en cada uno de los cinco países.
Para comprobar la solidez de nuestro enfoque, utilizamos datos individuales de las encuestas telefónicas del Banco Mundial en Uganda. Es uno de los pocos países con datos más detallados disponibles para realizar una comparación.
Otro gran desafío que encontramos fue la falta de fuentes oficiales organizadas con información detallada sobre las políticas discrecionales aplicadas en respuesta a la crisis.
Implicaciones para las políticas públicas
Nuestros resultados muestran que los gobiernos de África subsahariana, en particular, afrontan el enorme desafío de proteger los medios de vida de sus ciudadanos ante una crisis prolongada.
Se enfrentan a desafíos similares ante futuras perturbaciones, dada la escala y cobertura limitadas de las políticas existentes en materia tributaria y de protección social.
Para comprender y gestionar adecuadamente los efectos de la COVID-19 y de futuras crisis, los gobiernos africanos deberían dar prioridad a mejorar las prácticas y capacidades de recopilación de datos.
Pero, por ahora, ante el agravamiento de la crisis de la COVID-19 en 2021, las lentas campañas de vacunación y los bajos niveles generales de protección social, introducir prestaciones adicionales en 2021 será fundamental para proteger a los hogares pobres de África subsahariana.
A largo plazo, apoyar el crecimiento del sector formal será esencial para aumentar la recaudación tributaria y proteger mejor a las personas más vulnerables de la sociedad. También ayudará a aprovechar el potencial de los sistemas de impuestos y prestaciones para estabilizar los ingresos de los hogares y, en última instancia, mejorar la capacidad de los gobiernos para responder a futuras crisis.
