En vísperas de la cumbre sobre el clima de París de 2015, el primer ministro Xi Jinping anunció que China pondría en marcha un mercado de carbono dos años después. Hoy (19 de diciembre), Xi cumplió su promesa y abrió lo que se convertirá en el mayor mercado de carbono del mundo. Si se utiliza con prudencia, podría ayudar al mayor emisor de gases de efecto invernadero del mundo a alcanzar los objetivos fijados en el Acuerdo de París y evitar un cambio climático catastrófico.
¿Qué es un mercado de carbono?
En pocas palabras, un mercado de carbono es un espacio donde se pueden intercambiar emisiones de carbono. Permite a los gobiernos poner un precio a esas emisiones, para que las empresas no puedan trasladar los costes ambientales al público, como hacen hoy.
Los mercados de carbono pueden aplicarse de muchas maneras. La más popular es un sistema de límites máximos y comercio, en el que el gobierno fija un tope a las emisiones de una empresa en función de ciertos factores, como el tipo de industria al que pertenece y la facilidad con la que esa industria podría reducir sus emisiones. Por lo general, el tope se reduce gradualmente cada año para ayudar al gobierno a alcanzar los objetivos de emisiones del país.
Si una empresa supera los objetivos del gobierno, puede vender en el mercado las emisiones de carbono adicionales que haya «ahorrado». Otras empresas que no hayan alcanzado sus objetivos de reducción pueden comprar esas emisiones ahorradas para cumplir artificialmente sus metas. Esto incentiva a los contaminadores a contaminar menos.
¿Por qué los gobiernos no obligan simplemente a las empresas a respetar los límites de emisiones?
En términos generales, un gobierno dispone de dos tres palancas para abordar los problemas ambientales: fijar límites de emisiones, establecer impuestos al carbono y facilitar un mercado de carbono.
Las emisiones de azufre son un buen ejemplo de cómo pueden funcionar los límites. Provocan lluvia ácida, que perjudica a las plantas, los peces y las infraestructuras, y muchos gobiernos regulan simplemente las emisiones de azufre de las industrias que queman combustibles fósiles. Si las empresas de esos sectores quieren seguir operando, tienen que quemar combustibles que no produzcan azufre (como el metano) o instalar equipos que lo capturen antes de que llegue al aire.
Exigir regulaciones estrictas para las emisiones de carbono a la industria es mucho más difícil, porque no existe ningún combustible fósil que no emita dióxido de carbono. Las empresas podrían capturar todas sus emisiones de carbono y enterrarlas bajo tierra, pero quienes critican el proceso de captura de carbono dicen que actualmente supone una carga económica tan grande que pondría a las empresas —y a sus industrias— en riesgo de colapso económico. Sus defensores, por otro lado, sostienen que el coste de la captura de carbono es mucho menor que el daño que probablemente causarán las emisiones en el futuro. En cualquier caso, aún no es una opción aceptable a la escala necesaria para reducir rápidamente las emisiones de gases de efecto invernadero.
Lo ideal sería regular estrictamente las emisiones de carbono, acelerar el fin de los combustibles fósiles y vivir en un mundo sin emisiones de carbono. Pero las industrias que queman combustibles fósiles producen bienes esenciales —electricidad, productos petroquímicos, cemento y acero, entre muchos otros— y no contamos con sustitutos económicos para ellos.
¿Y qué pasa con un impuesto al carbono?
En lugar de limitar las emisiones, los gobiernos podrían recurrir a su segunda palanca: gravarlas. Es un enfoque más favorable al mercado, sobre todo si el impuesto al carbono empieza siendo relativamente bajo y solo aumenta de forma gradual.
Sin embargo, en la mayoría de los países los argumentos a favor de los impuestos no suelen ser bien recibidos. En Estados Unidos, por ejemplo, los republicanos suelen defender menos impuestos y los demócratas, más. Y aunque un pequeño grupo de republicanos se ha pronunciado a favor de un impuesto al carbono, no logra ponerse de acuerdo con los demócratas sobre la mejor manera de utilizar los posibles ingresos fiscales, por lo que las conversaciones se han estancado.
Por estas razones, los gobiernos que quieren reducir las emisiones de carbono de su país a menudo no tienen más remedio que utilizar su última palanca: poner en marcha un mercado de carbono. Una ventaja de estos mercados es que pueden coexistir con las regulaciones de emisiones y los impuestos al carbono. Así que, en el caso de China, queda abierta la posibilidad de aplicar otros mecanismos de reducción de emisiones en el futuro.
¿Hay otros mercados de carbono en el mundo?
La Unión Europea cuenta con un régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) que abarca las emisiones de la electricidad, la industria y la aviación, alrededor del 40 % de todas las emisiones de la región. En 2015, en el mercado se negociaron derechos de emisión de carbono por un valor aproximado de 49.000 millones de euros (55.000 millones de dólares). El precio actual de una tonelada de emisiones negociada en el régimen es de unos 7 euros (8,25 dólares).
¿Cómo funcionará el mercado de carbono de China?
Al principio, el mercado de carbono solo se aplicará a las emisiones de las centrales eléctricas que produzcan más de 26.000 toneladas de dióxido de carbono al año, lo que significa que se incluirán casi todas las centrales eléctricas de China. Se calcula que estas centrales producen el 39 % de las emisiones nacionales de China.
El volumen de emisiones del sector eléctrico de China es tan grande que, incluso sin incluir ninguna otra industria, el mercado de carbono del país crecerá rápidamente hasta superar al mayor mercado actual del mundo, el de Europa.
¿Qué beneficios ambientales inmediatos aportará el mercado?
Al ponerlo en marcha, es probable que el gobierno fije un tope alto, lo que permitirá que la mayoría de las centrales eléctricas sigan emitiendo como hasta ahora. De ser así, la reducción de emisiones será escasa.
Sin embargo, es fundamental que todas las centrales eléctricas obligadas a participar en el mercado se sometan a un riguroso proceso de verificación y luego a un seguimiento continuo. Eso significa que, por primera vez, el gobierno chino podrá elaborar una medición precisa de las emisiones del sector eléctrico. Es un gran beneficio en un país conocido por la falta de datos fiables.
Las empresas ya están empezando a responder. En los dos años transcurridos desde que Xi anunció los planes para poner en marcha el mercado, varias industrias se han estado preparando de antemano para este momento. Nicolette Bartlett, directora de fijación de precios del carbono en la organización benéfica ambiental CDP, declaró al FT(artículo de pago) que el número de empresas chinas que aplican o planifican el comercio obligatorio de carbono aumentó de 54 en 2015 a 102 en 207; de las 336 empresas que respondieron al cuestionario de CDP.
A largo plazo, el gobierno podría reducir el tope en incrementos lo bastante pequeños como para elevar el precio de las emisiones y así desincentivar a los contaminadores, sin paralizar el sector energético del país. Aumentar el coste de las emisiones de carbono también hace más competitivas las energías renovables sin emisiones de carbono.
¿Cuál será el precio inicial de las emisiones en el mercado de carbono de China?
China lleva tiempo probando mercados de carbono en siete provincias para determinar detalles de este tipo. Un director de China Emission Exchange en Guangzhou, que dirige el mercado de carbono de la provincia de Guangdong y pidió permanecer en el anonimato, prevé que el precio inicial será de unos 50 yuanes (7,50 dólares) por tonelada de emisiones. La negociación no empezará el 19 de diciembre, porque el gobierno apenas está anunciando los planes detallados sobre el funcionamiento del mercado. No está claro cuándo comenzará exactamente la negociación, pero el director de China Emission Exchange en Guangzhou espera que el precio suba gradualmente hasta unos 300 yuanes (45 dólares) por tonelada.
Los economistas calculan que cada tonelada de dióxido de carbono emitida hoy probablemente causará en el futuro daños a la sociedad por valor de 125 dólares. Esta cifra se conoce como el coste social del carbono. Cuanto más se acerque a esta cifra el precio de las emisiones en el mercado de carbono, mayores serán las posibilidades de que el mercado tenga un impacto real en la mitigación del cambio climático.
¿Qué problemas podrían surgir?
Como ocurre con la mayoría de los instrumentos financieros, el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE) no previó la crisis de 2008. La economía de la región se desplomó, pero el régimen no respondió reduciendo el número de derechos de emisión de carbono (o emisiones negociables) que ofrecía. El resultado fue que la oferta del mercado se mantuvo estable mientras caía la demanda. Los precios de negociación bajaron y no se han recuperado realmente. En 2008, las emisiones de carbono se negociaban a 25 euros por tonelada en el RCDE; el precio cayó por debajo de los 5 euros por tonelada en 2013 y hoy ronda los 7 euros por tonelada.
El experto de China Emission Exchange en Guangzhou dice que los mercados piloto de China se pusieron en marcha teniendo en cuenta las lecciones extraídas de los bajos precios de las emisiones en el régimen europeo. Dicho esto, nada garantiza que lo ocurrido con el RCDE no vaya a repetirse en China: en última instancia, corresponde a Pekín tomar decisiones en respuesta a los cambios del mercado. Sin embargo, espera que el gobierno chino no reaccione de forma exagerada ante futuros desafíos económicos regalando demasiados derechos de emisión.
¿Cuál es la conclusión?
Entre los países en desarrollo, China es la primera gran economía en poner en marcha un mercado de carbono. Aunque el mercado quizá no reduzca las emisiones de inmediato, envía al mundo la señal de que China se toma en serio su parte para ayudar al planeta a evitar un cambio climático catastrófico.
Después de que Donald Trump retirara a Estados Unidos del Acuerdo de París sobre el clima, China ha competido por asumir el papel de líder mundial en acción climática que antes desempeñaba Estados Unidos. Es revelador que, el mismo día en que China puso en marcha una herramienta favorable al mercado para reducir sus propias emisiones y alcanzar los objetivos de París, Trump firmara un documento que no reconoceel cambio climático como una amenaza real para la seguridad nacional.
