La infraestructura de Estados Unidos —los puentes, aeropuertos, presas o diques del país— necesita una reparación y renovación a gran escala.
El nuevo puente Queensferry Crossing del Reino Unido, que conecta Edimburgo con Fife, en Escocia, ofrece un ejemplo de cómo hacerlo. Tres buenas prácticas contribuyeron a la alta calidad del proceso y de los resultados: los planificadores del Reino Unido diagnosticaron el problema a tiempo; se tomaron el tiempo necesario para diseñar cuidadosamente desde el inicio; y formaron y mantuvieron una coalición inclusiva de partes interesadas. Las pruebas hablan por sí solas.
El Queensferry Crossing —un puente atirantado de tres torres y 1,7 millas de longitud— se inauguró a principios de septiembre, muy por debajo del presupuesto y con un retraso de 8 meses que pudo gestionarse. Esto es poco frecuente entre los puentes. Según una investigación de la Saïd Business School de la Universidad de Oxford, nueve de cada diez conexiones fijas (puentes y túneles) sufren un sobrecoste medio del 34 % y un retraso de aproximadamente 2 años.
Comparemos el puente Queensferry con el Bay Bridge (tramo este) de California, que conecta la ciudad de San Francisco con Oakland.
El puente estadounidense —un puente colgante autoanclado de una sola torre y 2,2 millas de longitud— superó su presupuesto, costó 6.500 millones de dólares estadounidenses y tardó aproximadamente 24 años en completarse, casi una década después de la fecha de finalización prevista inicialmente. En cambio, el Queensferry, comparable en alcance al Bay Bridge, tardó aproximadamente 11 años en planificarse y construirse, a casi una cuarta parte del precio. La estimación del costo del Bay Bridge fue aumentando a lo largo del proyecto: comenzó en 1.000 millones de dólares (en 1996) y se revisó al alza varias veces: a 1.300 millones (1997); 2.600 millones (2001); 5.500 millones (2005); y, finalmente, al costo real de 6.500 millones (costo final real en 2015). Los problemas no desaparecieron tras la inauguración del puente: continúan los litigios costosos y las disputas sobre la calidad. Mientras tanto, los viajeros de San Francisco pagan el precio en los peajes todos los días.
A pesar de sus resultados divergentes, los dos puentes tenían mucho en común. El diseño y el alcance físico de ambos eran comparables. Por ejemplo, los consorcios de construcción de los dos enlaces incluían incluso a la misma empresa de ingeniería, American Bridge, y al mismo fabricante chino de acero para la superestructura. Sin embargo, los resultados en términos de costo, plazos y calidad fueron notablemente distintos.
Ambos puentes eran también infraestructuras críticas que debían renovarse. No hacer nada no era una opción. La necesidad del Queensferry Crossing surgió porque las inspecciones de los cables del cercano Forth Road Bridge, realizadas entre 2003 y 2005, hicieron saltar las alarmas y provocaron llamamientos a construir un puente nuevo para reducir las cargas. En el caso del Bay Bridge, la cuestión era cómo reparar los daños causados por el terremoto de Loma Prieta de octubre de 1989 y prevenir fallas futuras.
En el siglo XXI están surgiendo muchos proyectos similares de grandes infraestructuras por necesidad: para renovar activos antiguos (y vitales), muchos de los cuales corren riesgo de fallar. Lapresa de Oroville y los diques costeros de Estados Unidos son los ejemplos más recientes de estructuras que necesitan atención urgente.
Renovar infraestructuras envejecidas es un desafío formidable porque hay que equilibrar de manera justa múltiples cuestiones: costo, seguridad, tiempo, beneficios, medioambiente, acceso, impacto en las comunidades y estética, entre otras. El Queensferry establece un nuevo estándar mundial para ponderar con prudencia estas preocupaciones contrapuestas. Se aplicaron tres buenas prácticas.
En primer lugar, los planificadores del Queensferry diagnosticaron el problema a tiempo, antes de que ocurriera una catástrofe. Las rigurosas inspecciones rutinarias de los puentes en el Reino Unido dieron la alerta temprana sobre la necesidad de renovar o sustituir el viejo puente del estuario de Forth, en Escocia. El oportuno debate público sobre el tema puso en marcha un proceso de planificación bien dosificado que culminó con la decisión de construir el nuevo cruce. En cambio, las conversaciones para abordar el Bay Bridge (tramo este) no comenzaron hasta después de la falla catastrófica provocada por el terremoto de 1989. Se observa un problema similar en otros puentes, presas y diques estadounidenses, muchos de ellos en un estado de deterioro alarmante. Así, mientras el puente escocés necesitaba tratamiento para una enfermedad crónica, el puente estadounidense necesitaba ser llevado de urgencia a cuidados intensivos: ambas situaciones eran difíciles, pero la segunda mucho más. La difícil situación del puente estadounidense provocó reacciones políticas impulsivas que plagaron el proyecto desde sus inicios.
En segundo lugar, los planificadores del Reino Unido invirtieron tiempo y recursos en el proceso inicial de diseño. Darse a sí mismos y a las múltiples partes interesadas tiempo para reflexionar con claridad en la fase inicial dio lugar a un diseño que equilibraba magistralmente imperativos contrapuestos, como el costo, la seguridad y la estética. Una empresa conjunta (JV) de Jacobs y Arup trabajó para simplificar el diseño; por ejemplo, redujo la anchura del puente al demostrar que el puente Forth existente podía adaptarse para dar cabida a un sistema de tren ligero en el futuro, si fuera necesario. El uso estratégico de un afloramiento natural de roca como cimiento de una torre redujo aún más los costos. Algo inusual en los megaproyectos, la estimación del costo del proyecto se revisó a la baja varias veces: 4.220 millones de libras (2007); 2.350 millones (2008); 1.610 millones (2011); 1.450 millones (2013); 1.390 millones (2014); 1.350 millones (costo real en 2017): una reducción de varias veces. A pesar de la reducción de los costos, el Queensferry Crossing es una estructura impresionante: el puente atirantado de tres torres más largo del mundo y el puente más alto del Reino Unido.
En tercer lugar, el Queensferry Crossing también demuestra que formar una coalición inclusiva de partes interesadas al inicio de un megaproyecto genera valor duradero. Los planificadores del Reino Unido utilizaron un marco de ejecución integrada de proyectos (IPD), un enfoque medido para reunir desde el principio a participantes clave del gobierno, la sociedad civil y el mercado, y colaborar con todas las partes durante todo el proyecto. La Autoridad de Transporte del Estuario de Forth (FETA) del Reino Unido —organismo del Gobierno escocés encargado por ley de hacerse cargo de la infraestructura envejecida— presentó una visión firme del proyecto y consultó al público desde una etapa temprana, con franqueza y sobre diversas soluciones. La FETA también creó flujos de trabajo paralelos para los hitos gubernamentales y regulatorios (la declaración de impacto ambiental, la redacción del proyecto de ley en el Parlamento escocés y, por último, la Ley del Cruce de Forth), junto con los hitos de diseño y contractuales (documentos de construcción, un diseño de referencia muy bien elaborado, licitación competitiva y adjudicación). Así, el proyecto cobró impulso y obtuvo respaldo.
El impulso del proyecto se reforzaba a sí mismo: el amplio apoyo público dio lugar a una aprobación relativamente rápida del Parlamento, lo que permitió a los licitadores centrarse en la ingeniería de valor y la reducción de costos, en vez de dedicar tiempo y recursos a un proceso de diseño iterativo. Desde el punto de vista contractual, el cruce se adjudicó a Forth Crossing Bridge Constructors (FCBC) mediante un contrato de diseño y construcción a precio fijo y con riesgo asumido por el contratista. El marco contractual exigía varias características específicas, como un contrato multipartito; la participación temprana de los contratistas y los participantes clave; la colaboración y el reparto de riesgos; y objetivos del proyecto desarrollados conjuntamente. Se desincentivó que las partes interesadas individuales compitieran por influir o, peor aún, buscaran una victoria de suma cero en reclamaciones o arbitrajes. Como resultado, el Queensferry Crossing ofreció un nivel de calidad de diseño, certidumbre de precios y relación calidad-precio que rara vez se iguala.
El Bay Bridge, en cambio, tuvo un comienzo desafortunado del que nunca se recuperó. Desde el principio, hubo diversos organismos públicos con intereses desalineados y visiones contrapuestas sobre cuál era la solución adecuada: el alcalde y los políticos locales; Caltrans y las agencias estatales; el Departamento de Transporte a nivel federal; y la Marina de Estados Unidos. No se formó ni se convocó una coalición de partes interesadas.
El diseño del tramo este del Bay Bridge se eligió, en apariencia, por motivos nobles —satisfacer las aspiraciones estéticas del público—, pero sin tener en cuenta otros imperativos, como el riesgo de contratación. Al no contar con la participación temprana de contratistas, el puente estadounidense recibió una única oferta con un precio desmesuradamente alejado de lo previsto. Una gobernanza laxa del proyecto y unas normas débiles agravaron una relación ya frágil entre las partes interesadas cuando más tarde surgieron problemas de control de calidad. Ni el proceso ni los resultados de la renovación del Bay Bridge fueron satisfactorios.
No es necesario repetir los errores del Bay Bridge. Son esenciales tres remedios: afrontar de forma proactiva el desafío de renovar la infraestructura en lugar de esperar a que ocurran catástrofes; resistir la típica tentación política de acelerar un proyecto e invertir, en cambio, recursos en un diseño cuidadoso; y, apoyándose en la gran tradición democrática estadounidense, establecer una coalición razonable de partes interesadas al inicio de un proyecto de renovación. Los líderes estadounidenses deberían mirar al otro lado del Atlántico en busca de inspiración.
