El cambio climático es el gran reto existencial de nuestro tiempo. Es un reto que afecta a todas las regiones y que tiene consecuencias especialmente graves en los países de bajo ingreso. Sin medidas de mitigación, se proyecta que, a finales del siglo, la temperatura mundial haya aumentado en 4 °C por encima de los niveles preindustriales, y que se produzca un aumento de riesgos irreversibles de colapso de los mantos de hielo, de inundación de Estados insulares con baja altitud, de fenómenos meteorológicos extremos y de escenarios de calentamiento climático fuera de control.
El calentamiento climático también podría significar un mayor riesgo de extinción de una fracción importante de especies, la propagación de enfermedades, el debilitamiento de la seguridad alimentaria y la reducción de los recursos de aguas superficiales y subterráneas renovables.
La buena noticia es que esta amenaza apremiante ha inspirado una respuesta multilateral sin precedentes. En conjunto, 190 partes presentaron estrategias climáticas para el Acuerdo de París de 2015, y prácticamente todas estas estrategias contenían algún tipo de compromiso de mitigación. Ahora es el momento de pensar de forma realista sobre la manera de cumplir estos compromisos.
La necesidad de un sistema eficaz de fijación de precios del carbono
Existe un consenso creciente de que la fijación de precios del carbono, esto es, la tarificación del contenido de carbono de los combustibles fósiles o sus emisiones, es el instrumento individual de mitigación más eficaz. Ofrece incentivos generalizados para la reducción del consumo de energía, el uso de combustibles más limpios y la movilización del financiamiento privado.
También proporciona unos ingresos muy necesarios. Estos ingresos deben ser asignados de forma que se reorienten las finanzas públicas para apoyar el crecimiento sostenible e inclusivo. La mejor forma de hacerlo dependerá de cada país. En algunos casos, significa invertir en las personas y en infraestructuras para lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En otros, significará reducir los impuestos que dañan los incentivos al trabajo y el crecimiento.
En un nuevo estudio del FMI se analiza cómo podrían utilizarse los precios del carbono para cumplir los compromisos de París en materia de mitigación de emisiones de CO2. Los compromisos y precios del carbono requeridos para cumplir esos compromisos varían según el país, y en el documento se considera el efecto en las emisiones de CO2 de un precio de USD 35 y de USD 70 por tonelada de carbono. Un precio del carbono significativamente inferior a USD 35 por tonelada sería suficiente para cumplir los compromisos de los países del G-20, que juntos representan cuatro quintas partes de las emisiones mundiales, y esto también se aplicaría en el caso de los principales miembros del G-20, como China e India.
Aunque un precio de USD 35 por tonelada duplicaría aproximadamente los precios del carbón, solo añadiría entre un 5% y un 7% a los precios de los combustibles de automoción en las estaciones de servicio. Sin embargo, para algunos países con compromisos más ambiciosos, incluso un precio de USD 70 por tonelada no alcanzaría lo que se necesita.
Además, incluso si se cumplieran en su totalidad los compromisos actuales, solo se contendría la previsión de calentamiento hasta 3 °C, una cifra aún bastante alarmante, en lugar de hasta el objetivo de entre 1,5 °C y 2 °C del Acuerdo de París. Alcanzar el objetivo de 2 °C requeriría una reducción de las emisiones de aproximadamente un tercio hasta 2030 y un precio mundial del carbono de alrededor de USD 70 por tonelada.
Se ha dado el primer paso hacia un sistema de fijación de precios del carbono con los más de cincuenta regímenes de impuestos sobre el carbono y de comercio de derechos de emisión que funcionan actualmente en los niveles regional, nacional y subnacional. Sin embargo, resulta evidente que queda un arduo camino por recorrer, ya que el precio promedio del carbono a nivel mundial es de solo USD 2 por tonelada.
También está claro que la fijación de precios del carbono puede resultar muy difícil desde el punto de vista político. En todas las latitudes se dan sucesos que nos lo recuerdan. Por tanto, es fundamental gestionar este proceso de manera integral. Esto implicaría un proceso gradual de introducción de la fijación de precios del carbono y una comunicación explícita sobre el uso de los ingresos asociados. En este último punto habrá que encontrar un equilibrio entre las consideraciones distributivas, de eficiencia y en materia de políticas.
Pero, incluso en estas condiciones ideales, podrían ser necesarios otros instrumentos que refuercen la fijación de precios del carbono, o que incluso la sustituyan. Este documento del FMI ilustra las disyuntivas correspondientes a 135 países mediante una herramienta que cuantifica los efectos fiscales, económicos y sobre las emisiones de distintos instrumentos alternativos de mitigación. Un enfoque prometedor es evitar el aumento, difícil desde el punto de vista político, de los precios del combustible con sistemas de subvenciones fiscales sin incidencia en los ingresos que complementen la fijación de precios del carbono, de forma que se generen nuevos incentivos para la producción más limpia de electricidad, el cambio hacia vehículos más limpios y mejoras en la eficiencia energética.
A nivel internacional, podría ampliarse el nivel de ambición con el fortalecimiento del proceso de París mediante un acuerdo voluntario de un precio mínimo del carbono entre los mayores emisores. Un precio mínimo garantizaría un nivel mínimo de esfuerzos de mitigación de los participantes y, al mismo tiempo, proporcionaría también cierta garantía frente a las pérdidas de competitividad. Los países avanzados podrían aceptar una mayor responsabilidad en la mitigación mediante una exigencia de un precio mínimo más alto. Además, este régimen podría diseñarse de forma flexible para acomodar las circunstancias y políticas nacionales.
Reformar los subsidios a la energía
Otra cuestión principal es que el perjuicio causado por el uso de energía de combustibles fósiles no solo se limita al cambio climático. Su uso también aumenta las muertes por contaminación atmosférica local, así como la congestión vial y los accidentes. Teniendo en cuenta estas razones, resulta que, en la actualidad, muchos países están aplicando precios de la energía erróneos, incluso si se dejan de lado las consideraciones del cambio climático. La infravaloración de los costos ambientales y de abastecimiento implica unos subsidios a la energía de combustibles fósiles a nivel mundial, que un nuevo documento de trabajo del FMI estima en la abrumadora cifra de USD 5,2 billones en 2017 o, lo que es lo mismo, en el 6,5% del PIB mundial, prácticamente sin cambios respecto de nuestras anteriores estimaciones . Muchas de las ventajas de la reforma del sistema de precios son locales, de forma que los países pueden beneficiarse y, al mismo tiempo, contribuir a abordar el cambio climático a escala mundial. Una conclusión fundamental es que la solidaridad es una cuestión de interés propio.
Prácticamente todas las personas que trabajan en asuntos relacionados con el cambio climático aceptan en principio la idea de la reforma del sistema de fijación de precios del carbono y de la energía. Los ministros de finanzas, habiendo reconocido su responsabilidad, tendrán que ser ágiles en la búsqueda de opciones para ofrecer incentivos sólidos, conscientes de las limitaciones políticas y distributivas, y en la creación y el diseño de instrumentos con ese fin. En el FMI seguimos siendo optimistas y creemos que seguirán emergiendo y surgiendo buenas prácticas que tendrán un efecto catalizador sobre otras. Es difícil subestimar la urgencia de esta tarea en un contexto en el que la oportunidad para contener el calentamiento global en niveles razonables se aleja con rapidez. Todas las personas, todas las instituciones, todos los países deben tomar medidas. ¡Todos podemos contribuir a cambiar la situación!
