¿El nuevo plan de austeridad de Brasil conseguirá recuperar la confianza de los inversores?

Cantando y tocando tambores, miles de brasileños iban marchando por las calles de Brasilia y Río durante el mes de octubre para protestar contra el plan de austeridad del presidente Michel Temer, el PEC 241, que impone un límite máximo de los gastos del Gobierno en áreas como la salud y la educación pública. Algunos manifestantes acusaron a Temer de “imponer su capitalismo fascista y cruel” después de tomar el poder en mayo pasado, en lo que ha sido descrito como un golpe parlamentario. Temer adquirió prominencia después de que la presidente electa, Dilma Rousseff, dejara su cargo en un proceso de destitución votado por el Senado.

¿Por qué el equipo de Temer, que sustituyó al Gobierno de la izquierdista Rousseff, dice que Brasil necesita contener el déficit del sector público? ¿Cuáles son las posibilidades de que el techo de gasto del nuevo Gobierno pueda restablecer con eficacia la confianza en la economía brasileña, que se ha ido encogiendo desde el año 2016? ¿Qué otras reformas tendrá Brasil que poner en práctica para que el país reanude el crecimiento y la economía sea atractiva de nuevo?

En 2010, el PIB de Brasil marchaba a una tasa anual de 7,5% al año, no muy por debajo de las tasas de crecimiento de China e India. El año pasado, según el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), el PIB de Brasil se había reducido un 3,8% debido al desmoronamiento de los niveles de inversión, la caída de los precios de las materias primas y los recortes del gasto público. Para 2016, el FMI espera que la economía se contraiga alrededor del 3,5%. Además, según el Banco Central de Brasil, en 2015 el déficit presupuestario primario (antes del pago de intereses) fue de aproximadamente US $ 27.290 millones de dólares, equivalente al 1,88% del PIB. Computándose la suma de los pagos de intereses, el valor fue de US $ 150.360 millones, equivalentes al 10,34% del PIB. Temer ha advertido de que el déficit de la seguridad social llegará a R $ 100.000 millones (US $ 31.000 millones de dólares) este año y podría alcanzar los $ 150.000 millones a finales de 2017.

Felipe Monteiro, investigador senior del Instituto Mack de Gestión de la Innovación de Wharton, dice que, si bien los techos de gasto son dolorosos, son necesarios para la reanudación de la salud económica de Brasil. “Siempre es saludable ir al gimnasio [cuando no estamos enfermos], en lugar de tener que recurrir a medidas drásticas como la cirugía [después de enfermar]. ¿Las medidas severas que Brasil está tomando ahora son la solución ideal? Yo no creo que lo sean. Sin embargo, en la situación actual, no estoy seguro de que se pueda evitar algo tan drástico como los techos de gasto. Si Brasil hubiese hecho antes sus tareas, quizás podría haber logrado evitar una medida que obliga a interrumpir una porción de cosas. Sin embargo, por diversas razones, la tarea no se ha hecho. Así que llegamos a una situación en la que, si no lo hacemos, las consecuencias serán aún peores”.

Monteiro añade que es justo preguntar si las medidas de austeridad del equipo de Temer son “de verdad” o simplemente “para constar”. A principios del siglo XIX, Gran Bretaña presionó a Brasil para que terminara con el tráfico de esclavos, pero Brasil siguió importando esclavos de todos modos, aunque hubiese una ley que prohibiera la práctica. En Brasil, este tipo de prohibición ─nominal, pero sin efectos concretos─ existe sólo “para que la vea el inglés”, es decir, que no se toma en serio. El término se aplica a cualquier medida cuyo propósito es simplemente crear la ilusión conveniente de que efectivamente está habiendo algún progreso. A pesar de las profundas raíces de sospecha, común en la historia de Brasil, Monteiro es optimista y cree que el plan de austeridad será “de verdad”.

Sin embargo, expresó su preocupación por el hecho de que “Brasil es un país de excepciones”, es decir, hay numerosas excepciones legales a las normas. Por lo tanto, se puede decir que “una cláusula de este tipo está en la ley, pero en el caso de la situación X, esta cláusula no se aplica. Y En relación a las condiciones Y y Z, la cláusula no se aplica en absoluto”. Y añade: “Por lo tanto, una cosa que debería ser objetiva deja de serlo. El sistema tributario entero funciona así”. Monteiro recuerda las palabras de un ejecutivo brasileño, según el cual había tantas excepciones a las normas fiscales que se vio obligado a contratar a más personas en el departamento de contabilidad de su empresa, para desentrañar las complejidades del código tributario brasileño, que en el departamento de marketing, aunque operase en una industria que requiere un gran equipo de marketing.

¿Cuál es la implicación para la economía brasileña? A pesar de que las nuevas medidas de austeridad podrían no sólo ser “para constar”, hay riesgos significativos en una medida de este tipo. Por ejemplo: ¿en realidad se aplica a todos? ¿O serán tantas las excepciones introducidas en esos recortes de gastos que se convertirán en algo totalmente ineficaz y contribuirán muy poco a aumentar la confianza en la economía? Todavía es demasiado pronto para responder a estas preguntas.

Lo qué hay de positivo en todo eso, dice Monteiro, “es que Temer es un político muy experimentado y con años de actividad en el Congreso. Su equipo está haciendo un trabajo mucho mejor del que hizo el equipo de Dilma” en cuanto a saber negociar y qué hacer para obtener la aprobación para el techo de gasto. “Él tiene más experiencia y tiene canales de mejor calidad en el Congreso que su predecesora”.

Monteiro es optimista acerca de las credenciales del equipo económico del presidente actual. “Hay muchas dificultades, pero al menos hay personas formadas en posiciones clave, personas con conocimientos y experiencia. Así que, en esa parte, las cosas tienen un aspecto positivo”.

Consecuencias de la falta de acción

Según Monteiro, el peor escenario para Brasil sería la no aprobación del techo de gasto, un resultado que no cree que sea posible. El segundo peor escenario sería tener el límite máximo de techo aprobado, pero nunca ponerlo en práctica. “Si no hay recortes de gastos reales, se corre el riesgo de que se arme una bomba de tiempo, ya que hay un enorme déficit fiscal que no se puede soportar más”.

Monteiro hace hincapié en la importancia psicológica de la congelación del presupuesto para que el crecimiento de Brasil adquiera un nuevo impulso. “Hay muchas cosas en Brasil que dependen de lo que la gente cree, es decir, de la confianza que tienen en la economía en el futuro. Si el nivel de confianza vuelve, significa que los inversores extranjeros van a volver e invertir en infraestructuras. Creo que el crecimiento económico volverá, pero depende de manera efectiva de la confianza que la gente tiene en el Gobierno, es decir, si va a ser capaz de implementar medidas duras”. En cuanto a la oposición de izquierda, Monteiro dice que en las últimas elecciones municipales, el Partido de los Trabajadores “fue el gran perdedor en todo el país. Hoy en día, sus seguidores son una minoría. Temer necesita un canal abierto con otros partidos, lo que genera preocupación en muchas personas. Es imposible que él gobierne con sólo uno o dos interlocutores. Hay numerosos partidos políticos en Brasil. Sea lo que fuere que él esté haciendo en cuanto a medidas de austeridad, esto no significa que los programas sociales instituidos en el pasado sean interrumpidos”. Los adversarios a la izquierda de Temer han hecho circular una “enorme propaganda”, según la cual él derogaría todos los programas de carácter social vigente en la actualidad, pero “no creo que eso sea lo que quiere hacer. Sin embargo, es importante que él de garantías” acerca de sus intenciones al comunicarlo a otros partidos políticos y el público en general, dice Monteiro.

Pero hay dos razones por las cuáles las iniciativas de austeridad del Gobierno pueden representar un revés para los esfuerzos de alivio del drama que viven las comunidades más pobres en Brasil, dice Monteiro. En primer lugar, si Temer hacer recortes en los programas sociales, y hay excepciones a los segmentos más ricos de la población ─entre ellos, miembros del Congreso─ “Habrá un aumento en la desigualdad de la renta. Por eso, cuando el Gobierno dice que su campaña de austeridad llegará a todos, debe hacerlo”, por lo que el techo máximo de los gastos no termine por aumentar la desigualdad social.

En segundo lugar, dice Monteiro, es importante que el Gobierno ponga en práctica medidas saludables que, con el tiempo, reduzcan la desigualdad de una manera sostenible. “El Gobierno acertará si hace lo que hizo el Gobierno anterior, porque había programas muy buenos”. Sin embargo, si hiciera más de lo que realmente es capaz de hacer en los próximos años, estos programas crearían expectativas que serán inevitablemente distorsionadas, a pesar de las mejores intenciones. “Es necesario que se tomen medidas que no funcionen sólo temporalmente”, pero que sean viables y eficaces a largo plazo, dice Monteiro.

Lourdes Casanova, directora académico del Instituto de Mercados Emergentes de la Escuela de Negocios Johnson de la Universidad de Cornell, ve de manera un poco diferente los desafíos del plan de austeridad del Gobierno Temer. “Vivimos en un mundo un poco extraño. En la actualidad, las tasas de interés en los EE.UU. y Europa están cercanas a cero, y hay medidas inusuales en su lugar, por ejemplo, la impresión de dinero […] En este contexto, tenemos una país como Brasil, con las tasas de interés más altas del mundo, después de Venezuela, con grandes dificultades para encontrar financiación para su economía, donde no faltan la corrupción y los escándalos que han dejado al sector privado completamente agotado. Ahora hay un nuevo Gobierno que está tratando, entre otras cosas, de restaurar la ortodoxia económica en un mundo en el que la ortodoxia ya no existe, ya que todos los países que impusieron medidas ortodoxas al estilo del Consenso de Washington ya no lo hacen más”. (El Consenso de Washington consistía en un conjunto de prescripciones políticas y económicas que debían formar parte del paquete básico de reformas destinadas a los países en desarrollo endeudados por instituciones de Washington, D.C, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Departamento del Tesoro de EE.UU.).

Casanova añade: “Veo con cierto escepticismo las medidas de austeridad de Temer. Creo que estamos en un momento en que los Estados buscan flexibilidad […] Brasil adoptó medidas draconianas en un momento en que el resto del mundo se comporta de manera muy flexible. ¿Cómo aplicar estas medidas válidas durante 20 años en un país emergente, donde, como se sabe, reina la volatilidad, y los gobiernos se ven obligados a hacer frente a tiempos extremadamente volátiles y que tienen que adaptarse a las condiciones cambiantes? Creo que va a ser una camisa de fuerza para el país en los próximos 20 años, ya que no sabemos cuáles serán las necesidades de Brasil el año próximo ─ y mucho menos en los próximos cinco, diez o 15 años”.

Brasil es un estado de bienestar en un mercado emergente, dice Casanova. “En términos de reformas, una de las primeras cosas que la gente recuerda es la seguridad. Por supuesto, un país como Brasil no puede permitirse el lujo de que los funcionarios del Gobierno se jubilen antes de tiempo. Hay un consenso entre la población de que estas medidas necesitan ponerse en práctica, pero lo que fue aprobado [el techo establecido a mediados de octubre] fue algo descabellado”.

Casanova dice que a raíz de la larga recesión que tuvo el país, sumado a la agitación política, muchos brasileños “están desanimados y cansados, la gente no reacciona”. A muchos les resulta difícil pagar sus facturas. “Por lo tanto, en esta situación, hay una cierta fatiga. Las medidas son estrictas también. Los gobiernos tienen un papel que desempeñar, no olvidemos eso. Tienen que ser flexibles. Les corresponde a ellos ayudar al sector privado para encontrar soluciones para el país. Los precios de los productos básicos son cíclicos. Habrá un ciclo nuevo, pero no saben cuándo ocurrirá esto. Por lo tanto, si el país va bien, ¿por qué congelar las inversiones que son esenciales para la prosperidad del país en el largo plazo?”

Un doble malestar

Otaviano Canuto, director ejecutivo de la junta del Banco Mundial en Brasil, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Haití, Panamá, Filipinas, Surinam y Trinidad y Tobago, cree que la economía brasileña sufre un “doble malestar”.

Dejando un poco de lado las medidas para remediar el creciente déficit fiscal del país, Canuto dice que Brasil ha estado sufriendo un crecimiento de la productividad anémico. “Es un gran reto debido a que, a largo plazo, son necesarios aumentos de productividad sostenibles para apoyar el crecimiento económico inclusivo. Sin ellos, los aumentos de los ingresos reales de la mano de obra tienden a entrar en conflicto con la competitividad global. La recaudación de impuestos se convierte en una pesada carga. Los rendimientos de las inversiones privadas son más difíciles de alcanzar y, por último, los ciudadanos tienen menos acceso a los productos y servicios de alta calidad a precios asequibles”.

Canuto dice que la prioridad dada a la reforma fiscal por el Gobierno Temer “debe ir acompañada de la acción en lo que respecta a la productividad”. Por desgracia, “se logró el reciente progreso social y económico significativo de Brasil sin un aumento de la productividad. Tanto el salario mínimo como el promedio aumentaron mucho más rápido que la productividad del trabajo, y el empleo migró a zonas donde hay menos oportunidades de crecimiento para la productividad”.

Según el Banco Mundial, el Factor Total de Productividad de Brasil (FTP) aumentó a una tasa anual del 0,3% entre 2002 y 2014 y aumentó sólo un 0,4% anual durante los años de expansión 2002 a 2010. Por lo tanto, “dos tercios del incremento en el PIB de Brasil se pueden atribuir a la cantidad y calidad de la mano de obra ofrecida por la economía. Sólo el 10% se puede atribuir a las ganancias del FTP”, dice Canuto. “Muchas personas hoy en día creen que será esencial el aumento sistemático de la productividad de la mano de obra brasileña y del FTP para que haya de nuevo en el país crecimiento con inclusión social como el que vimos en la década de 2000”.

Pero ¿cómo puede Brasil lograr estas mejoras en la productividad? Una fuente obvia de aumento de la productividad son las infraestructuras. Según el Banco Mundial, se cree que la tasa de inversión en la infraestructura necesaria para compensar la depreciación es del 3% del PIB, pero la inversión total en infraestructuras brasileñas ha sido inferior al 2,5% del PIB anual del país, al menos desde el año 2000.

“La combinación de aumento de la productividad anémica y un crecimiento sustancial en el gasto público que favorece las transferencias realizadas por el Gobierno (pensiones, programas sociales) ─ y los salarios reales a ritmo de crecimiento más rápido que la productividad durante el ciclo de crecimiento con reducción de la pobreza— fue sostenible sólo mientras las condiciones externas fueron muy favorables”, dice Canuto. “Ahora, un ajuste fiscal a medio plazo ─con el apoyo de las medidas para acelerar el ritmo de aumento de la productividad─ se ha convertido en esencial para el retorno del crecimiento integrador”.