La UE trabaja en una nueva ley destinada a impedir la venta de productos obtenidos en tierras deforestadas, como el aceite de palma, el café y el chocolate.
Con arreglo a la propuesta de ley contra la deforestación, las empresas deberán demostrar que no produjeron determinados bienes en tierras deforestadas desde el 31 de diciembre de 2020.
En este artículo, Carbon Brief analiza cómo funcionará la legislación, las cuestiones planteadas por los países productores de materias primas y cómo evaluó la UE los posibles impactos ambientales de la ley.
Los responsables políticos de la UE prevén aprobar en las próximas semanas una nueva ley que pretende impedir la venta de productos como el aceite de palma, el café y el chocolate si se han producido en tierras deforestadas.
Con arreglo a la propuesta legislativa, que lleva varios años en preparación desde hace varios años – las empresas deben demostrar que no produjeron determinados bienes en tierras deforestadas desde el 31 de diciembre de 2020.
Las instituciones y los países de la UE que la han acogido favorablemente afirman que ayudará a reducir la contribución del bloque a la deforestación en todo el mundo.
Pero otros han criticado el reglamento por los efectos que puede tener en los países no pertenecientes a la UE y en los pequeños agricultores.
En este artículo, Carbon Brief analiza cómo funcionará la legislación, las cuestiones planteadas por los países productores de materias primas, como Malasia, y cómo evaluó la UE los posibles impactos ambientales de la ley.
¿Qué es la ley de la UE contra la deforestación?
¿Qué productos estarán sujetos a la ley?
¿Cómo impacta en la deforestación el consumo de bienes en la UE?
¿Cómo se aplicará y se hará cumplir la ley contra la deforestación?
Definiciones de deforestación y alcance de los ecosistemas
Requisitos de diligencia debida
Transparencia y rendición de cuentas
Controles de cumplimiento
Presentación de informes¿Cómo ayudará la ley a la UE a alcanzar sus objetivos climáticos y de biodiversidad?
¿Qué significará la ley para los países en desarrollo con gran biodiversidad y cómo han reaccionado?
¿Cómo se verán afectados las pequeñas empresas y los agricultores?
¿Qué otras cuestiones se han planteado sobre la ley?
¿Qué es la ley de la UE contra la deforestación?
La UE es un importador importante de materias primas vinculadas a la deforestación tropical y degradación, como aceite de palma procedente de Indonesia y carne de vacuno procedente de Brasil.
En un esfuerzo por reducir la superficie de tierra desmontada para producir bienes destinados a la UE, el bloque trabaja en una ley para dejar de comerciar con determinados productos que pueden rastrearse hasta la pérdida de bosques.
El reglamento sobre productos libres de deforestación forma parte del plan más amplio de la UE Pacto Verde para alcanzar emisiones netas cero en 2050. Sustituye a una ley que pretende impedir la venta de productos de madera extraída ilegalmente.
El Parlamento Europeo aprobó provisionalmente el reglamento en diciembre y se espera que le dé formalmente luz verde el 19 de abril, tras un debate en el pleno el 17 de abril. Después, debe ser refrendado por los ministros de la UE unas semanas más tarde y entrará oficialmente en vigor 20 días después.
No obstante, las empresas dispondrán de más tiempo para cumplir las medidas: las organizaciones grandes y medianas tendrán 18 meses y las más pequeñas, dos años.
Andrea Carta, abogado de Greenpeace UE, declara a Carbon Brief que la ley contra la deforestación es “revolucionaria”.
Dra. Patricia Pinho, directora científica adjunta de la organización sin ánimo de lucro Instituto de Investigación Ambiental de la Amazonia, afirma que es una buena idea, pero que debería ampliarse para abarcar otros tipos de degradación de los ecosistemas. (Véase: Definiciones de deforestación y alcance de los ecosistemas)
Una vez que la ley entre en vigor, las empresas que comercien en la UE deberán cumplir una serie de términos y condiciones.
Estas normas se centran principalmente en garantizar que las materias primas y otros bienes no se produjeron en tierras deforestadas o degradadas desde el 31 de diciembre de 2020. Las empresas también deben demostrar que sus productos se fabricaron de conformidad con las leyes del país de producción.
Los países se clasificarán como de riesgo bajo, estándar o alto de producción de bienes vinculados a la deforestación.
Los productores que operen en países de riesgo bajo tendrán menos requisitos de cumplimiento, mientras que los de zonas de alto riesgo estarán sujetos a un control adicional.
La UE afirma que la ley irá acompañada de medidas como «Asociaciones Forestales», que tienen por objeto ayudar a los países a proteger sus bosques y garantizar un comercio sostenible. La Comisión añade que esto se logrará «teniendo en cuenta las necesidades específicas de las comunidades locales y los pueblos indígenas».
Carta explica a Carbon Brief:
«La legislación sitúa a las empresas en una posición proactiva. Deben publicar una declaración que abarque cada suministro de productos y [decir] “asumimos la responsabilidad de que estos productos cumplen la ley”.
«Todas estas declaraciones deben numerarse y registrarse en una base de datos y un sistema de información centrales de la UE. Este sistema de información podrá ofrecer una imagen completa de la forma en que circulan las materias primas por Europa, de dónde proceden y si proceden de países en riesgo.»
Virginijus Sinkevičius, comisario europeo de Medio Ambiente, Océanos y Pesca, ha descrito la ley como:
«La medida legislativa más ambiciosa jamás presentada por cualquier país del mundo para frenar la deforestación y la degradación forestal y ayudarnos a hacer frente a la doble crisis del calentamiento global y la pérdida de biodiversidad.»
¿Qué productos estarán sujetos a la ley?
Investigaciones han descubierto que unos pocos productos y materias primas clave son las principales causas de la deforestación impulsada por las materias primas. Solo la tala de bosques para crear espacio destinado a la cría de ganado provocó la pérdida de 45 millones de hectáreas de cubierta arbórea entre 2001 y 2015, según el Instituto de Recursos Mundiales Global Forest Review.
La Comisión afirma que ha realizado un análisis coste-beneficio para decidir en qué materias primas debe centrarse su reglamento y para determinar dónde podría ser «más eficiente» una intervención política de la UE.
Los productos a los que se dirige son: aceite de palma, carne de vacuno, café, cacao, soja, madera y caucho.
El reglamento también abarca productos derivados de estas materias primas, como cuero, chocolate, muebles, carbón vegetal y papel impreso.
El maíz no se incluyó en la lista de materias primas, a pesar de que sí figuraba en las propuestas anteriores. Los biocombustibles y una inclusión más amplia de todo el ganado tampoco quedaron incluidos.
El aceite de palma (azul) y la soja (rojo) representaron dos tercios de la deforestación vinculada al consumo de la UE de ocho materias primas clave entre 2008 y 2017, según el análisis de la Comisión que se muestra en la siguiente figura. (La legislación propuesta abarca las siete primeras de estas materias primas, pero no el maíz.)
El informe de evaluación de impacto de la Comisión Europea sobre la ley afirma que la UE se cuenta entre «los principales consumidores mundiales» de algunos de los productos más responsables de la deforestación.
Dra. Anushka Rege, investigadora posdoctoral del Universidad Nacional de Singapur Centro de Soluciones Climáticas Basadas en la Naturaleza, afirma que las materias primas objeto de la ley son significativas porque se «cultivan en los lugares con mayor biodiversidad del mundo» y también porque «ocupan una gran superficie de tierra». Explica a Carbon Brief:
«Creo firmemente que hay otros cultivos que no han recibido tanta atención, pero que podrían incluirse en [una] política de este tipo en el futuro. Me dedico específicamente a los anacardos, que es un problema en todo el trópico. Pero, como no provoca una deforestación a gran escala como, digamos, el aceite de palma o el cacao, no se ha abordado tanto.»
El siguiente gráfico, de Our World in Data, muestra que casi toda la deforestación mundial se produce en el trópico y que las principales fuerzas impulsoras son los cultivos, los animales y las materias primas extraídas mediante minería.
Incluir el maíz y el caucho en la legislación «requeriría un esfuerzo muy grande y una carga financiera y administrativa considerable», afirma el informe de evaluación de impacto de la Comisión, con un «rendimiento limitado» en la reducción de la deforestación. El comercio de estos productos en la UE es elevado: alrededor de 2.800 millones de euros al año en el caso del maíz y 17.600 millones de euros en el del caucho.
No obstante, el caucho sigue en la legislación propuesta, a pesar de no haberse incluido en borradores anteriores.
En 2022, una investigación de Global Witness señaló que la Asociación Europea de Fabricantes de Neumáticos y Caucho había afirmado anteriormente que no sería «viable» incluir el caucho en la ley.
Sin embargo, más recientemente, Michelin – una de las mayores empresas de neumáticos del mundo – afirma que apoya la inclusión del caucho natural en la legislación.
Carta afirma que la ley propuesta es una «pieza legislativa revolucionaria» y un «verdadero punto de inflexión» para el comercio. Explica a Carbon Brief:
«Imagine si pudiera utilizar ese mismo modelo para los minerales, los metales, el plástico, los textiles, [o] para excluir el trabajo forzoso, el trabajo infantil y las violaciones de los derechos humanos.»
¿Cómo impacta en la deforestación el consumo de bienes en la UE?
Alrededor de 420 millones de hectáreas (ha) de bosque se han perdido en todo el mundo como consecuencia de la deforestación desde 1990, según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura 2020 Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales.
La deforestación y la degradación forestal son factores clave del cambio climático y de la pérdida de biodiversidad. Se producen principalmente por actividades humanas, sobre todo por la expansión agrícola, que impulsa casi el 90 % de la deforestación mundial, según datos de la FAO.
La Comisión afirma que la UE es «en parte responsable» del problema mundial de la deforestación por importar productos como soja, carne de vacuno, aceite de palma y cacao. La institución añade que la ley ayudará a «frenar una parte significativa de la deforestación y la degradación forestal mundiales».
Pero el bloque «carece de normas específicas y eficaces para reducir su contribución» a la deforestación y la degradación, según el resumen ejecutivo del informe de evaluación de impacto de la Comisión.
Un WWFinforme de abril de 2021 concluyó que la UE es uno de los mayores importadores de deforestación tropical y de las emisiones asociadas. Esto se refiere a las emisiones o a la deforestación derivadas de bienes producidos en una parte del mundo y consumidos en otra.
La UE es responsable del 16 % de la deforestación asociada al comercio internacional, solo superada por China, que representa el 24 %.
El mismo informe concluyó que las ocho mayores economías de la UE, entre ellas Alemania, Francia, España y el Reino Unido (con cifras anteriores al Brexit), representaban el 80 % de la deforestación incorporada en la UE a través de su uso y consumo de «materias primas de riesgo forestal».
El siguiente gráfico muestra la deforestación tropical mundial asociada a las importaciones de seis productos por país o región: aceite de palma, soja, ganado, cacao, café y madera. (Estas materias primas, junto con el caucho, son los principales productos a los que se dirige la legislación).
Rege señala que esta «externalización» de la deforestación desde la UE se produce porque los países del bloque a menudo no tienen las condiciones adecuadas para producir determinadas materias primas. El aceite de palma, por ejemplo, crece en condiciones tropicales y prospera bajo mucho sol, lluvia y humedad. Añade:
«[La UE] no dispone por sí misma de la tierra necesaria ni de las condiciones requeridas para cultivar estos cultivos, por lo que la externalización es inevitable. La externalización y la demanda de estos productos proceden de la UE y de gran parte del norte global, eso es seguro, pero la demanda también se genera dentro de la propia región.
«Por ejemplo, la India es uno de los mayores consumidores de aceite de palma. Se trata de una demanda que se genera dentro de Asia.»
Cuando el reglamento fue aprobado provisionalmente, Anke Schulmeister-Oldenhove, responsable superior de políticas forestales en WWF-UE, declaró en un comunicado de prensa:
«Como bloque comercial importante, la UE no solo cambiará las reglas del juego para el consumo dentro de sus fronteras, sino que también creará un gran incentivo para que otros países que fomentan la deforestación cambien sus políticas».
Detener la deforestación ha sido un objetivo clave en las recientes conferencias mundiales sobre clima y biodiversidad.
Más recientemente, los países acordaron una serie de nuevas iniciativas para abordar la deforestación en la cumbre climática COP27 celebrada el año pasado en Sharm el-Sheij. (Para más información, lea el Carbon Brief's resumen completo de los principales resultados sobre alimentación, tierras y naturaleza de la COP27.)
Una consulta pública de la UE de 2020 sobre la ley contra la deforestación recibió alrededor de 1,2 millones de respuestas, de las cuales el 69 % procedían de ciudadanos de la UE y el 31 % de países fuera del bloque. Los encuestados apoyaron mayoritariamente normas jurídicamente vinculantes, en lugar de medidas voluntarias, para garantizar que los productos estuvieran libres de deforestación.
¿Cómo se aplicará y hará cumplir la ley contra la deforestación?
El reglamento prevé limitar la deforestación mediante requisitos estrictos de diligencia debida para los exportadores y comerciantes que deseen vender sus productos dentro de la UE o exportarlos desde ella.
También incluirá requisitos de trazabilidad, según los cuales las empresas deberán facilitar «información geográfica precisa» sobre las tierras de cultivo o de cría en las que se produjeron sus productos, de modo que sus afirmaciones puedan verificarse en cuanto al cumplimiento mediante imágenes satelitales.
Definiciones de deforestación y alcance de los ecosistemas
Definir la deforestación y la degradación es fundamental para la legislación. Sin embargo, al mismo tiempo, es un asunto controvertido, dadas las diferencias en la forma en que los países definen la deforestación en sus leyes nacionales, según expertos.
¿Qué hace el Foro Económico Mundial frente a la deforestación?
Aida Greenbury, experta en sostenibilidad que asesora a pequeños agricultores, organizaciones sin ánimo de lucro y empresas, afirma a Carbon Brief que existen «muchas similitudes y solapamientos» entre la ley de deforestación cero de la UE, el Marco Mundial para la Biodiversidad y los compromisos climáticos nacionales en virtud del Acuerdo de París. No obstante, añade:
«Hay un aspecto constante que no se aborda y que hace que estos compromisos fracasen: no existe una definición de deforestación acordada a nivel mundial. ¿Qué es la deforestación tropical? ¿Qué es la deforestación legal? ¿Qué ocurre con los países que no tienen una definición clara de deforestación ni de lo que son los «bosques naturales»?»
Según la FAO, esta definición convierte, en la práctica, el foco en el cambio de uso del suelo y no en el cambio de la cubierta arbórea. Esto es significativo, ya que en muchos países el aceite de palma, las plantaciones agrícolas y los parques urbanos se contabilizan como cubierta forestal.
La ley también amplió su definición de «degradación forestal».
La ley de la UE recoge la definición de deforestación de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO): «la conversión de bosque para uso agrícola, ya sea de origen humano o no».
Esta definición ampliada también podría afectar a los países y exportadores de la UE, especialmente en lo relativo a la deforestación para ampliar la producción alimentaria nacional. Su inclusión fue «un trago muy amargo para el Consejo de la UE», según una fuente parlamentaria consultada por EurActiv cuando se alcanzó el acuerdo en diciembre.
Una de las críticas más importantes a la ley ha sido el alcance de los ecosistemas que protege y de las materias primas que cubre. La ley vigente se centra únicamente en los ecosistemas forestales, dejando fuera sabanas como el Cerrado brasileño, que registra tasas de deforestación rápidas comparables a las de la Amazonía.
No obstante, la Comisión deberá revisar en el futuro el alcance de los ecosistemas. A más tardar un año después de la entrada en vigor de la ley, la Comisión deberá determinar si amplía sus salvaguardas a las «otras superficies boscosas». En un plazo de dos años, tomará una decisión sobre «otras superficies con altas reservas de carbono y alto valor de biodiversidad», como pastizales, turberas, humedales y sabanas.
Requisitos de diligencia debida
Entre las principales obligaciones de la ley figuran las medidas de diligencia debida que exigen documentación, evaluación de riesgos y mitigación de riesgos antes de que una empresa pueda comercializar cualquiera de sus productos en el mercado de la UE.
Las empresas deberán detallar las descripciones de los productos, las cantidades y los países y regiones de procedencia de sus productos, junto con las geolocalizaciones y el periodo de producción.
La ley establece que las empresas también deberán facilitar «garantías adecuadas» de que sus productos están libres de deforestación y cumplen con la «legislación pertinente del país de producción». Esto incluye las leyes en materia de derechos humanos, comercio, derechos de los pueblos indígenas y lucha contra la corrupción.
La definición de «legislación pertinente» en la ley va más allá de las leyes nacionales e incluye también las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, el derecho internacional y, en concreto, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDRIP). Tanto la UNDRIP como el derecho internacional de los derechos humanos contienen disposiciones más sólidas sobre la garantía del consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas que las que algunos Estados podrían ofrecer.
Esta redacción y otras salvaguardas incluidas en el texto se consideraron una victoria para los grupos indígenas, aunque algunos líderes indígenas afirman que la ley no va lo suficientemente lejos para proteger otros biomas ni para verificar cómo se respetan sus derechos en los contextos nacionales. (Véase: ¿Qué otras cuestiones se han planteado sobre la ley?)
Los operadores y comerciantes también deberían realizar evaluaciones de impacto que informen a la Comisión sobre los niveles de riesgo del país de producción, la presencia de bosques y la prevalencia de la deforestación en el país y la región productores.
Deberán especificar las «preocupaciones» relativas al país y a la región, incluidos los niveles de corrupción, la «prevalencia de falsificación de datos», la falta de aplicación de la ley, las violaciones de derechos humanos, los conflictos armados y las sanciones, en su caso, impuestas por el Consejo de Seguridad de la ONU o por el Consejo de la Unión Europea.
La mitigación de riesgos también podría incluir la inversión en la capacidad de los proveedores de la empresa y de los pequeños agricultores, así como el desarrollo de dicha capacidad, para cumplir con la ley.
Toda esta información deberá facilitarse a través de un portal en línea desarrollado por la UE a más tardar cuatro años después de la entrada en vigor de la ley.
Por otra parte, el Observatorio de la UE creado por la Comisión tiene como cometido proporcionar pruebas científicas sobre la deforestación, la degradación forestal y los cambios en la cubierta forestal mundial. También se encarga de poner en marcha un sistema de alerta temprana y de facilitar datos, como mapas de cobertura del suelo con fechas de corte, a los países, las autoridades, las empresas y el público.
Transparencia y rendición de cuentas
El incumplimiento del reglamento da lugar a dos tipos de medidas: medidas correctoras inmediatas y sanciones.
La ley enumera una serie de medidas correctoras que pueden imponerse de inmediato: los países pueden retirar de inmediato productos, impedir que se comercialicen en los mercados de la UE, donarlos a «fines benéficos o de interés público» o destruirlos. Mientras tanto, los Estados miembros de la UE pueden incautar los productos o impedir que se vendan o comercialicen.
Corresponde a cada Estado miembro de la UE establecer las sanciones, que deben ser «efectivas, proporcionadas y disuasorias», y «deberán» incluir:
Multas proporcionadas tanto al daño ambiental causado como al valor de las materias primas, que deberán aumentarse «gradualmente» en caso de infracciones reiteradas, con un límite máximo mínimo de «al menos el 4 %» del volumen de negocios anual del operador o comerciante en el Estado miembro de la UE.
Confiscación de los productos, en su caso.
Confiscación de los ingresos procedentes de los productos.
Exclusión temporal de la contratación pública por un plazo de hasta un año.
Controles de cumplimiento
Los Estados miembros serán responsables de realizar controles de cumplimiento de las empresas, así como de actuar, supervisar e informar sobre ellas, al tiempo que promueven la aplicación de la ley con los países productores.
Una base de datos digital, denominada «registro», albergará toda esta información. Algunos datos estarán disponibles para el público en general con el fin de «fomentar la transparencia» en la aplicación de la nueva ley, según indica la Comisión.
El nivel de riesgo determina el número de controles en función de los tipos de materias primas, la complejidad de las cadenas de suministro y las situaciones nacionales. Los países deben controlar al menos al 9 % de los operadores que comercializan, utilizan o exportan productos procedentes de países de alto riesgo, así como el 9 % de la cantidad de estos productos que utilizan materias primas de países de alto riesgo. Estos porcentajes son del 1 % y del 3 % para los países de riesgo bajo y estándar, respectivamente.
Estas medidas incluirán controles sobre el terreno de las materias primas y de su documentación, utilizando «cualquier medio científico y técnico» para determinar si están libres de deforestación, así como controles aleatorios a través de las autoridades de los países productores, si estos aceptan cooperar.
La ley permite a los Estados de la UE reclamar a las empresas que infrinjan la ley los costes de todas las pruebas, el almacenamiento y las medidas correctoras.
Notificación
Antes del 30 de abril de cada año, se espera que los Estados miembros notifiquen a la Comisión Europea todos los controles previstos y realizados. Deberán incluir información sobre sus resultados y cifras, las cantidades de productos controlados en comparación con el total de las importaciones, los tipos de incumplimiento detectados, cómo se gestionaron, los países de origen y los costes de recuperación.
En la misma fecha, los Estados deberán dar a conocer al público cómo se aplicó la ley en el año anterior. Esta información incluirá el número de controles realizados, el porcentaje de grandes empresas inspeccionadas y el porcentaje de productos detectados que estaban vinculados a la deforestación.
Antes del 30 de octubre de cada año, la Comisión deberá publicar un examen a escala de la UE sobre el funcionamiento de la ley, basado en la información facilitada por los Estados. Este informe deberá tener en cuenta el impacto de la ley en los agricultores, «en particular los pequeños agricultores, los pueblos indígenas y las comunidades locales».
¿Cómo ayudará la ley a la UE a alcanzar sus objetivos climáticos y de biodiversidad?
Según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), reducir la deforestación y la degradación forestal disminuye las emisiones de gases de efecto invernadero.
El informe especial del IPCC sobre el cambio climático y la tierra estima que el 23 % de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero causadas por el ser humano entre 2007 y 2016 procedieron de la agricultura, la silvicultura y otros usos de la tierra.
Sin la ley, el consumo y la producción de la UE de los bienes a los que se dirige provocarían una deforestación de 248 000 ha para 2030, según la evaluación de impacto, una superficie equivalente a la cubierta forestal combinada de Suiza y los Países Bajos.
Esto equivale a 110 millones de toneladas de emisiones de CO2 al año para 2030, según indica la evaluación.
La evaluación estima que el 29 % de esta deforestación se evitará hacia el final de esta década gracias a la ley, lo que supondrá al menos 71 000 ha de bosque menos afectadas por la deforestación y la degradación forestal a partir de 2030.
Además, esto supondría una reducción de al menos 31,9 millones de toneladas de emisiones de CO2 al año, lo que se traduciría en un ahorro anual de al menos 3200 millones de euros. Un portavoz de la Comisión afirma que las reducciones de CO2 se calculan utilizando la «mejor investigación disponible».
El ahorro en el precio se calcula asignando un coste del carbono de 100 € por cada tonelada de CO2 evitada. Al 5 de abril, el precio del carbono en la UE es de 96,63 € (84,88 £) por tonelada, según el laboratorio de ideas sobre energía Ember.
Un estudio de viabilidad encargado por la Comisión y citado en la evaluación de impacto indica que el consumo de ganado vacuno, soja y madera de pulpa de la UE podría estancarse en el futuro, pero que su consumo de otros productos incluidos en la legislación, como el aceite de palma, el cacao y el café, probablemente aumentará.
Según el informe, los beneficios ambientales variarán en función de varios factores, como las regiones donde se reduzca la deforestación, el nivel de reducción y el tipo de bosque afectado.
Los bosques albergan miles de especies de árboles diferentes y proporcionan hábitats para muchas especies distintas. Por ello, los beneficios de la normativa para la biodiversidad son más difíciles de determinar.
Pero el informe de evaluación de impacto señala que la ley reducirá los daños a los bosques y “por tanto tendrá un impacto positivo en la biodiversidad”.
También afirma que, sin más medidas, “la deforestación continuará muy probablemente a un ritmo incompatible con muchos objetivos internacionales”, incluido el Acuerdo de París.
La Comisión afirma que la lucha contra la deforestación irá “de la mano” con incentivos a los recursos sostenibles, que, según prevé, darán lugar a bosques más intactos, mayores oportunidades de mercado para los productos libres de deforestación y menos competencia desleal por parte de productores insostenibles que exportan al mercado de la UE.
En los últimos años, las tasas de deforestación han disminuido en algunos países, como Indonesia – uno de los principales productores de aceite de palma. Pero algunas zonas de Indonesia siguen registrando aumentos en la pérdida de bosques. En conjunto, la deforestación tropical mundial se mantuvo “persistentemente alta” en 2021, según el Instituto de Recursos Mundiales Global Forest Watch.
¿Qué significará la ley para los países en desarrollo ricos en biodiversidad y cómo han reaccionado?
Si bien algunos países han calificado la ley de la UE de progresista, otros la han criticado como proteccionista, con una división “que se produce en torno a líneas norte-sur”, según Third World Network informó en un informe del año pasado.
Durante una reunión del Comité de Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC) del 22 de noviembre, Estados Unidos y otros países desarrollados guardaron silencio cuando la UE debatió la ley. Los observadores sugirieron que esto era una señal de que otros países estaban considerando seriamente una legislación similar propia, como la Ley Forestal de Estados Unidos.
Pese a las consultas formales, el borrador actual de la ley ha despertado la ira de los países en desarrollo ricos en biodiversidad, que son algunos de los mayores productores de las materias primas que se verán afectadas por la ley.
El 29 de noviembre del año pasado, poco antes de que el reglamento fuera aprobado provisionalmente, los gobiernos de Indonesia y Brasil presentaron una carta firmada por 14 Estados miembros de la OMC dirigida a la presidencia del Consejo de la UE, la Comisión Europea y la presidencia checa de la UE. La carta también se distribuyó al comité de agricultura de la OMC.
Los otros países que firmaron la carta conjunta fueron Argentina, Colombia, Ghana, Guatemala, Costa de Marfil, Honduras, Ecuador, Malasia, Nigeria, Bolivia, Paraguay y Perú.
El grupo de países expresó su pesar por el paso de la UE hacia “una legislación unilateral en lugar de una cooperación internacional” para alcanzar “objetivos compartidos” de lucha contra el cambio climático y conservación de los bosques, recogidos en el Acuerdo de París y en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU.
Los firmantes afirman que no fueron consultados adecuadamente sobre la legislación y cuestionan la “incierta y discriminatoria naturaleza del ámbito de los productos”, a la vez que señalan “requisitos de trazabilidad costosos e impracticables”.
Los países describen las disposiciones de evaluación y comparación de la ley como “intrínsecamente discriminatorias y punitivas por naturaleza”, y afirman que es probable que den lugar a “distorsiones comerciales y tensiones diplomáticas sin beneficios para el medio ambiente”.
Politico informó en enero de que algunos países que comercian con la UE no están satisfechos con partes de las “ambiciones verdes” del bloque. Un diplomático dijo al medio que era “fácil para la UE pronunciarse sobre la deforestación en el mundo en desarrollo, habiendo ya deforestado sus propias tierras en el pasado”.
En concreto, Malasia e Indonesia calificaron la ley de proteccionista y discriminatoria, por las preocupaciones sobre las cargas adicionales de trazabilidad para los pequeños agricultores. A principios de febrero, el ministro de materias primas de Malasia, Fadillah Yusof, calificó la ley de “un acto deliberado de Europa para bloquear el acceso al mercado”, según informó el Financial Times, al tiempo que amenazó con prohibir las exportaciones de aceite de palma a la UE.
El 14 de marzo de este año, la India presentó un documento al comité de comercio y medio ambiente de la OMC sobre la “tendencia emergente a utilizar medidas ambientales como medidas no arancelarias proteccionistas”.
En la carta, a la que tuvo acceso Carbon Brief, la India afirma que la nueva ley “parece solo aumentar las cargas de cumplimiento y generar más fuentes de ingresos para las agencias de verificación y certificación designadas”, sin tener en cuenta las “diferentes realidades de producción en las distintas partes del mundo”.
El documento presentado por la India, una vez más, no separa la ley contra la deforestación de otras medidas de la UE, sino que las considera un conjunto de medidas unilaterales. La carta añade:
“Tanto las medidas fronterizas de carbono como las leyes en evolución sobre deforestación reflejan la creciente tendencia hacia una normativa con alcance extraterritorial. Dichas medidas solo sobrecargarán [sic] a los socios comerciales, especialmente a los países en desarrollo, con obligaciones de cumplimiento poco prácticas, engorrosas y costosas.”
Concluye instando a los miembros de la OMC a evitar disputas y a “acordar abordar el cambio climático a nivel multilateral”, y añade que “las medidas comerciales no deben socavar los acuerdos ambientales multilaterales ni los compromisos derivados de esos acuerdos”.
Con Alemania eludiendo las medidas de la UE para eliminar gradualmente el motor de combustión interna, y Estados Unidos busca una exención del gravamen de carbono en frontera de la UE para su industria, los expertos indican a Carbon Brief que no hay motivo para que los países en desarrollo no soliciten lo mismo para ciertas materias primas o países.
El abogado comercialista con sede en Ginebra Shantanu Singh explica a Carbon Brief:
“Desde el principio, los funcionarios de la UE han dicho en la OMC que hay que ver [la ley contra la deforestación] como parte del paquete de medidas que componen su Pacto Verde. Debe haber una postura coherente y basada en principios entre las instituciones de la UE al abordar estas cuestiones. La UE tiene intereses en juego que tiene muy claros, y cualquier concesión que haga a otros países en sus medidas autónomas problematizará todo el [Pacto Verde], por no hablar de la coherencia de tales exenciones con las normas de la OMC. Esta es simplemente la lógica de la negociación, la forma en que intentan regular el comercio y la sostenibilidad en su propio mercado único.”
La normativa de la UE ha sido objeto, hasta ahora, de debate en varios comités de la OMC que tratan de agricultura, comercio y medio ambiente, bienes y acceso a los mercados. Aunque la UE prevé que se produzcan disputas tras la puesta en marcha de sus políticas del Pacto Verde, incluidas las medidas fronterizas de carbono, Singh y otros señalan que los asuntos en la OMC tienden a avanzar lentamente.
Se prevé también que la ley complique el acuerdo de la UE con el bloque comercial Mercosur formado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, que se viene negociando desde 2000.
Se espera que el acuerdo UE-Mercosur elimine aranceles, aumente los flujos comerciales, facilite a los países un mayor acceso a la UE y ofrezca a los fabricantes de la UE más oportunidades de exportación. Pero el acuerdo se ha estancado en gran medida por las preocupaciones sobre deforestación y medio ambiente, en particular en la Amazonía, junto con los temores franceses de que los mercados se vean perjudicados por una avalancha de productos procedentes de América Latina.
El 11 de abril, EU Observer publicó un artículo de opinión titulado: “¿Pretenden las normas de la UE contra la deforestación recolonizar el Sur Global?”, escrito por Arif Havas Oegroseno, embajador de Indonesia en Alemania. En el artículo, Oegroseno sostiene que la ley “no proporciona una base jurídica para proteger los datos privados de millones de hectáreas frente a agricultores extranjeros, y estos datos corren el riesgo de un uso arbitrario por parte de la UE”.
Por su parte, la Comisión se ha comprometido a aportar 1.000 millones de euros para apoyar la protección, la restauración y la gestión sostenible de los bosques en los “países socios”, como Ghana, Indonesia, Camerún y la República del Congo.
Mientras tanto, los negociadores de la UE también deberán vigilar el Acuerdo de Libre Comercio de Suiza con Indonesia, que contiene concesiones directas específicamente sobre el aceite de palma, basadas en la sostenibilidad y la verificación.
¿Cómo se verán afectadas las pequeñas empresas y los agricultores?
La UE afirma que ha establecido una serie de salvaguardias para garantizar que la diligencia debida derivada de la ley sea manejable para las empresas y, en particular, para los pequeños agricultores.
La fecha límite de diciembre de 2020, por ejemplo, se eligió en parte para mitigar cualquier impacto negativo para los pequeños agricultores, limitando el número de personas que trabajan en tierras ya deforestadas.
También se espera que el período de dos años para que las pequeñas empresas cumplan las normas ayude a aliviar la magnitud de los cambios necesarios.
Pero algunos países no pertenecientes a la UE no coinciden en que la ley apenas tendrá impacto o ninguno.
Napolean Ningkos, presidente de la Sarawak Dayak Oil Palm Planters Association con sede en Malasia, afirma a Carbon Brief que la ley de la UE podría “eliminar a todos los pequeños agricultores de toda la cadena de suministro” y que “con el actual encarecimiento de los insumos agrícolas, los pequeños agricultores no pueden asumir ningún coste adicional para cumplir con los requisitos de la UE”. Añade:
“Los pequeños agricultores deberían quedar exentos de [la nueva ley] como la mejor opción. Durante mi conversación con el embajador de la UE en Kuala Lumpur, quedó claro que [la UE] no nos da otras opciones y nos aconsejó vender nuestros productos a otros países si no cumplíamos sus requisitos. Esta es la típica mentalidad neocolonial de la UE: discriminar [contra] nuestros derechos a avanzar en el desarrollo socioeconómico y vulnerar los derechos legales de los pequeños agricultores indígenas de Sarawak sobre el uso de la tierra.”
Rege, investigadora posdoctoral en la Universidad Nacional de Singapur, afirma que la normativa es un “buen paso” para reducir la deforestación, pero sigue considerando que plantea preocupaciones para los pequeños agricultores. Explica a Carbon Brief:
“La mayoría de los agricultores de los trópicos son pequeños agricultores. Tengo la sensación de que, aunque la medida se ha adoptado con buenas intenciones…en la práctica será muy difícil garantizar que la transparencia y la trazabilidad del producto se mantengan intactas.
“Tengo la sensación de que los agricultores deben ser consultados en cada etapa del proceso. Agricultores e intermediarios, porque gran parte de esto afecta a sus medios de vida, y creo que lo que tengan que decir influiría realmente en la política a largo plazo.”
Michalis Rokas, embajador de la UE en Malasia, se reunió en marzo con representantes de pequeños productores de aceite de palma de Malasia para recibir una petición sobre el reglamento contra la deforestación.
Rokas declaró en Twitter que “escuchó atentamente sus preocupaciones” y que las trasladaría a la sede europea. Añadió que, como Malasia ya dispone de mecanismos para garantizar que no se produzca deforestación, “no esperamos costes adicionales para los pequeños agricultores”.
La UE y los Estados miembros “están dispuestos a apoyar” a los pequeños productores de aceite de palma de Malasia “en su camino hacia la sostenibilidad”, añadió.
En respuesta a las críticas a la legislación, un portavoz de la Comisión Europea explica a Carbon Brief:
“La normativa de la UE contra la deforestación no crea obligaciones para otros países. Regula el acceso al mercado mediante obligaciones para los operadores y comerciantes de la UE.”
En 2020, la Comisión creó una “plataforma multilateral sobre la protección y restauración de los bosques del mundo”. Su objetivo es implicar a las partes interesadas, investigadores y otros países en el proceso legislativo de la UE.
El portavoz afirma que las personas participaron en la elaboración de la legislación mediante “talleres específicos, actualizaciones de la Comisión y solicitudes de comentarios y aportaciones”.
Señalan que “se hará lo mismo para la aplicación”, y añaden:
“La plataforma multilateral se convertirá en un foro esencial para consultar a los países socios. La Comisión también ha participado intensamente en reuniones bilaterales y foros multilaterales pertinentes para explicar su propuesta tanto antes como después de su adopción, incluso con los países socios y con las industrias pertinentes.”
La Comisión también afirma que colaborará con los países con alto riesgo de deforestación para ayudarles a reducir los niveles de riesgo.
Sin embargo, los pequeños agricultores independientes de Indonesia afirman que ya tienen dificultades para cumplir las medidas legales, las buenas prácticas agrícolas, la gestión ambiental y los requisitos de transparencia y trazabilidad, según una encuesta recogida por Mongabay.
No obstante, una organización de pequeños productores de aceite de palma de Indonesia denominada Serikat Petani Kelapa Sawit (SPKS), que se traduce como Unión de Agricultores de Aceite de Palma, afirmó en un comunicado de prensa que la normativa “podría ser una gran oportunidad” para beneficiarse del mercado de la UE al ofrecer productos libres de deforestación.
El secretario general de la unión, Mansuetus Darto, añadió que los agricultores indonesios de aceite de palma necesitan el apoyo y la asistencia de la UE para cumplir debidamente la normativa.
Greenbury, que asesora a SPKS, explicó a Carbon Brief que la georreferenciación y la trazabilidad son “en realidad no tan difíciles, a pesar de lo que afirman otros portavoces del sector”. Añadió:
“Los pequeños agricultores de Indonesia, incluidos los miembros de SPKS, ya tienen sistemas de trazabilidad. Pero necesitan apoyo para fortalecer sus instituciones, sus cooperativas y mejorar sus competencias, por ejemplo mediante formación para gestionar los datos de trazabilidad, porque habrá muchísimos datos. Solo para una materia prima como el aceite de palma, por ejemplo, ¿cómo vamos a rastrearla? Corresponde principalmente a los compradores del producto empezar a aportar para apoyar esto.”
Señala que poner fin a la deforestación y la restauración deben ir de la mano y que el “gran dinero del consumo” debería destinarse a apoyar la restauración, “especialmente teniendo en cuenta los antecedentes históricos del norte [global] en el colonialismo”.
Se prevé que la ley tenga otros efectos. Los Estados de la UE con grandes poblaciones ganaderas podrían verse afectados por el aumento de los precios de los piensos una vez que entre en vigor el reglamento, según el informe de evaluación de impacto de la Comisión.
La soja, gran parte de la cual se importa desde países como Argentina, Brasil y Estados Unidos, se utiliza principalmente como pienso animal en la UE. La evaluación de impacto indica que podría importarse más soja de Estados Unidos como consecuencia de la ley.
¿Qué otras cuestiones se han planteado sobre la ley?
Las organizaciones de pueblos indígenas han criticado el ámbito de aplicación del reglamento propuesto, al considerar que debería abarcar algo más que los ecosistemas forestales.
En enero del año pasado, 22 organizaciones indígenas de 33 países, con el apoyo de 169 organizaciones de derechos humanos y ambientales, redactaron una carta abierta dirigida a la Comisión en la que exigían que la ley obligara explícitamente a las empresas a respetar el derecho internacional y las normas sobre derechos de tenencia comunitaria, consulta y consentimiento, así como a “respetar el derecho de los defensores de los bosques a realizar su trabajo sin represalias”.
Además, una coalición de grupos indígenas y comunitarios locales de 24 países tropicales afirma la UE ha puesto su destino “en manos de los mismos gobiernos que han violado nuestros derechos, criminalizado a nuestros líderes y permitido una invasión de nuestros territorios”, poniendo en riesgo ecosistemas vitales.
La Alianza Global de Comunidades Territoriales añade que el acuerdo propuesto “no protege nuestros derechos, incluidos nuestros derechos sobre la tierra”.
El texto del reglamento reconoce que los defensores de los derechos humanos ambientales son “lo más probable que sean objeto de persecución y ataques letales”, que “afectan de manera desproporcionada a los pueblos indígenas”.
La ley propuesta “garantizó que los derechos de los pueblos indígenas, nuestros primeros aliados en la lucha contra la deforestación, estén protegidos de manera efectiva”, afirmó el ponente del reglamento Christophe Hansen en un comunicado en diciembre.
Mientras tanto, los problemas de los ecosistemas persisten. Pinho, del instituto sin fines de lucro Amazon Environmental Research Institute, considera que el Cerrado, en el este de Brasil, la mayor sabana del mundo, debería incluirse en el ámbito de aplicación del reglamento. Pinho declaró a Carbon Brief:
“No estamos en absoluto en contra de la legislación, ni mucho menos contra la necesidad de [detener] la deforestación ilegal en el bioma amazónico.
“Dicen que en un año la revisarán, pero un año puede significar mucho en términos de deforestación, o de la deforestación legal que pueden llevar a cabo las grandes propiedades.”
Pinho también analiza el riesgo de “fuga” al importar productos o materias primas cultivadas en tierras deforestadas hacia China, donde las normas comerciales rules no son tan estrictas en materia de deforestación.
Este riesgo de fuga es un ejemplo de cómo la legislación podría “producir efectos contrarios” a sus “buenas intenciones”, afirma, y añade:
“El punto más débil de esta legislación ha sido los aspectos relacionados con este efecto de fuga y las emisiones indirectas asociadas, y no incorporar el Cerrado. Además, por tener un mercado chino que domina las transacciones o el comercio en las regiones del Cerrado.”
Las investigaciones muestran que casi el 70 % de la carne de vacuno brasileña exportada a China procedía de las regiones de la Amazonía y el Cerrado en 2017, según los datos recopilados por Trase. Pinho afirma:
“En un momento en que hablamos de pérdidas y daños… La Unión Europea, en sí misma, reconoce la influencia histórica de las emisiones globales de gases de efecto invernadero asociadas a su desarrollo económico.
“Reconocen esta culpa y responsabilidad, pero no están haciendo lo suficiente. Sigue intentando obtener todo lo que quiere en un período de tiempo corto.”
