La Organización Mundial del Comercio (OMC) sufre el mismo síndrome que el resto del sistema internacional: la falta de un orden internacional basado en valores y creencias comunes, y la repentina reafirmación de dinámicas de poder impulsadas por la política. Es una consecuencia directa de la prosperidad económica que el mundo ha disfrutado desde el fin de la Segunda Guerra Mundial y la caída del Telón de Acero.
En otras palabras, dado que ha cambiado la distribución del poder entre las naciones, el escenario global se ha vuelto multipolar. En este contexto, los nuevos actores no necesariamente comparten el mismo sistema de creencias que creó la infraestructura internacional actual.
En el lenguaje comercial de la OMC, esto significa que es poco probable que se alcance un consenso sobre un acuerdo importante, debido a la naturaleza diversa y a menudo conflictiva de los intereses económicos y políticos.
El mundo se ha vuelto un lugar mucho más complejo, y hay menos convergencia que permita renovar o establecer un orden económico mundial. Por lo tanto, deben explorarse otras vías para alcanzar acuerdos sustanciales.
Multilaterales y plurilaterales: ¿cuál es la diferencia?
La alternativa natural y más lógica a un sistema multilateral (todos a bordo; un pacto global) es el sistema plurilateral. En esencia, esto implica incorporar al mayor número posible de actores, reconociendo al mismo tiempo que es poco probable un acuerdo global de tipo «big bang».
En consecuencia, una negociación plurilateral reúne a un número significativo de actores afines para trabajar en un conjunto de cuestiones de interés común. Así, la probabilidad de alcanzar un acuerdo es, por definición, mayor que en un entorno multilateral.
Sin embargo, el atractivo enfoque plurilateral tiene sus contrapartidas.
Si no todos participan, los beneficios derivados del acuerdo solo llegarán a unos pocos. Por tanto, las asimetrías económicas entre naciones se acentuarán. En pocas palabras, los plurilaterales no contribuyen necesariamente a la lucha global contra la creciente desigualdad.
Los plurilaterales fragmentan las normas del comercio internacional. En efecto, muchos de ellos, aunque alcanzan un alto grado de sofisticación, crean en la práctica un sistema de normas paralelo al multilateral, lo que hace que navegar por los mares del derecho comercial internacional sea una tarea cada vez más compleja.
Los plurilaterales también generan progresivamente un incentivo para evitar participar en las negociaciones multilaterales. Al fin y al cabo, si yo (país X) puedo cerrar un acuerdo comercial con mis socios comerciales afines, ¿para qué volver a la OMC?
El Sistema Multilateral de Comercio (SMC), plasmado en la OMC, refleja una arquitectura de consenso global. En efecto, se trata de un enfoque mucho más civilizado, cuidadosamente diseñado y equilibrado para resolver las diferencias entre naciones. Llevó mucho tiempo, muchísima convicción y una cuota considerable de sufrimiento construir el sistema. Reconstruirlo requeriría quizá aún más esfuerzo, si llegara a romperse. Como alegoría, el SMC es como un espejo: una vez rayado, solo puede repararse puliéndolo en su totalidad. Es delicado, hermoso y, claramente, no es indestructible.
¿Por qué todos están tan desanimados con la OMC?
La tristeza y la decepción son los espectros que recorren los pasillos de la OMC. Sin embargo, la razón de ello es lo que hace posible a la organización: la creencia de que las normas comerciales multilaterales son la mejor alternativa para todos, siempre que se pueda alcanzar un acuerdo. Así, tras esfuerzos largos y persistentes, cuando un acuerdo final y completo parece alejarse en lugar de acercarse, la frustración se apodera de todo. Lo que sigue suele ser la decepción y, a veces, la constatación de que se explorarán otras alternativas. Este es el motor de fondo que impulsa los mecanismos políticos y económicos detrás de los acuerdos comerciales bilaterales, plurilaterales y megarregionales.
¿Por qué son importantes las contrapartidas?
En el contexto de una negociación multilateral que abarca una gama tan amplia de cuestiones comerciales, y con tantos actores diferentes implicados (tanto en términos de desarrollo económico como de escala), las contrapartidas son el conjunto de herramientas para equilibrar el resultado final. No podría ser de otro modo, ya que las negociaciones en la OMC son muy complejas (muchos actores, intereses contrapuestos, agendas políticas). Hay que jugar al malabarismo sin perder de vista todo lo demás. Las contrapartidas permiten una negociación eficaz, así como generar suficiente margen de tolerancia cuando un elemento concreto del paquete negociado no le satisface del todo.
¿Qué sucede después de Nairobi?
En mi opinión, a menos que en las conversaciones de Nairobi se alcance un acuerdo comercial sustancial, podríamos enfrentarnos a un proceso en dos etapas. En primer lugar, un invierno frío y de avance lento en la OMC, caracterizado por la ausencia de actividad en el frente negociador. Esta situación podría prolongarse de forma indefinida (y es imposible determinar cuánto). La segunda etapa es algo menos dramática: los plurilaterales podrían hacerse con la OMC, tanto física como jurídicamente. En efecto, las llamadas «nuevas cuestiones» (como el comercio electrónico, la inversión o la competencia) podrían introducirse en la OMC por miembros individuales o grupos de miembros con miras a poner en marcha un proceso multilateral. Sin embargo, como es probable que no todos los miembros acepten dicho proceso, la posibilidad de un enfoque plurilateral se convierte en la «única alternativa disponible». Según las normas vigentes, no se requiere consenso para iniciar una negociación plurilateral. Basta con la voluntad de unos pocos para ponerla en marcha.
En este escenario, la gran pregunta para los plurilaterales será la de los resultados. En efecto, ¿se extenderán los resultados de la negociación a todos los miembros de la OMC, independientemente de si han participado en las negociaciones? ¿O decidirán beneficiarse solo a sí mismos?
Por supuesto, la cuestión es más compleja
En el primer caso, la erga omnes («hacia todos») extensión de los beneficios podría estar supeditada a alcanzar una cierta «masa crítica» (número de participantes, porcentaje del comercio mundial). Esto plantearía un desafío no solo para quienes negocian el acuerdo, sino también para quienes quedan fuera de él. Un acuerdo que abarque una parte significativa del comercio mundial y/o un número considerable de miembros de la OMC parece un objetivo muy atractivo para la política comercial internacional.
Además, ¿cuáles son los costes de quedarse al margen? ¿Es posible permanecer aislado, ajeno a las nuevas normas cuasimultilaterales emergentes?
En el segundo caso, el acuerdo plurilateral permanece al margen del ámbito de la OMC. Solo beneficiará a unos pocos; queda cerrado. Se trataría de un acuerdo comercial típico.
La primera vía sería la mejor de las dos. Si se negocia en la OMC, los plurilaterales estarían, por definición, abiertos a todos; la lógica de club no se aplicaría. Por ello, es probable que los participantes sean más diversos y numerosos. Además, al declarar que su objetivo último es extender sus resultados a todos los miembros de la OMC, el acuerdo plurilateral acabaría retroalimentando el sistema multilateral. Por tanto, se complementarían y no se socavarían mutuamente.
Dicho esto, los megarregionales como el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP), así como los plurilaterales como el Acuerdo sobre el Comercio de Servicios (TISA) y los acuerdos bilaterales, seguirán negociándose.
Los tiempos que se avecinan serán interesantes.
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Las opiniones expresadas en este artículo son las del autor y no necesariamente las del Gobierno de Chile.
Autor: Felipe Sandoval, consejero, Misión Permanente de Chile ante la Organización Mundial del Comercio
Imagen: Un hombre camina cerca de contenedores en un puerto de Lisboa el 14 de agosto de 2012. REUTERS/Rafael Marchante
