Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate.
Como antiguo presidente de la Sociedad Estadounidense de Derecho Internacional, debería lamentar el reciente acuerdo de París sobre el cambio climático como un fracaso. Según los estándares de un tratado tradicional, se queda muy corto. Sin embargo, sus carencias en este sentido son sus mayores fortalezas como modelo de gobernanza mundial eficaz en el siglo XXI.
El estándar de oro del derecho internacional es el tratado, un documento vinculante que puede ser exigido por tribunales de justicia y tribunales arbitrales. Estos acuerdos son más que expresiones de intención; contienen normas codificadas y exigibles, junto con sanciones por incumplimiento. De hecho, deben ser ratificados por los parlamentos nacionales para pasar a formar parte del derecho interno.El acuerdo de París no es nada de esto. En Estados Unidos, en términos de derecho interno, es un acuerdo ejecutivo, vinculante únicamente para la administración del presidente Barack Obama. Un acuerdo ejecutivo-legislativo tendría el mismo estatus que un tratado, salvo que un tratado debe ser ratificado por dos tercios del Senado, mientras que un acuerdo ejecutivo-legislativo debe ser aprobado por el Senado y la Cámara de Representantes conforme a las mismas normas que se aplican a toda legislación nacional. Un acuerdo ejecutivo suscrito por una administración no es necesariamente vinculante para la siguiente, pero tendría que ser repudiado explícitamente.
Además, a diferencia de lo que ocurre en un tratado internacional tradicional, las obligaciones del acuerdo de París no son fijas. La razón de negociar cuidadosamente los acuerdos internacionales es que, una vez convertidos en ley, no pueden modificarse, salvo mediante procesos de enmienda formalmente acordados. Esa permanencia les confiere autoridad. Sin embargo, los 195 signatarios del acuerdo de París crearon un sistema no vinculante para elevar sus obligaciones individuales cada cinco años. En otras palabras, se alienta a las partes, aunque no se les exige, a presentar revisiones cada vez más exigentes de sus llamadas Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (INDCs), con base en su propio criterio.
El acuerdo de París también abandona la idea del «cumplimiento» como sello de legalidad o ilegalidad. La tarea histórica de los juristas y tribunales internacionales ha sido determinar si un signatario de un acuerdo internacional cumple sus obligaciones. El acuerdo de París sustituye, en esencia, el cumplimiento por la transparencia, creando un «marco de transparencia reforzado» diseñado «para generar confianza mutua y fomentar una aplicación efectiva».
Un artículo posterior del acuerdo sí crea un mecanismo de cumplimiento, pero especifica que será «basado en expertos», lo que significa que los equipos de evaluación incluirán científicos del clima y expertos en políticas, además de juristas. Además, será «facilitador», funcionando de manera «transparente, no adversarial y no punitiva». Eso suena más a un grupo de apoyo que a un comité disciplinario.
En resumen, según los estándares jurídicos internacionales tradicionales, el acuerdo de París es esencialmente una declaración de buenas intenciones, que fija objetivos aspiracionales para limitar el aumento de la temperatura mundial a 2 °C, o idealmente a 1,5 °C, por encima de los niveles preindustriales. Está tan lejos como cabe imaginar del Tratado de Viena, del Tratado de Versalles o incluso de los tratados que prohíben las minas antipersona y establecen la Corte Penal Internacional. Y precisamente por eso tiene buenas probabilidades de funcionar.
Para empezar, abordar un problema tan complejo y de evolución tan rápida como el cambio climático sería imposible con compromisos permanentes y vinculantes. Para cuando se pudiera alcanzar un acuerdo – si es que pudiera alcanzarse –, la escala y las características del problema, por no mencionar las tecnologías que podrían utilizarse para abordarlo, habrían cambiado. La nueva forma de gobernanza mundial que ejemplifica el acuerdo de París, que sustituye normas fijas por procesos continuos, se adapta mucho mejor al tipo de problemas globales a los que nos enfrentamos hoy.
Del mismo modo, en un mundo de 195 países diversos, desde los extremadamente pobres o marcados por conflictos hasta los altamente desarrollados, las obligaciones impuestas desde arriba nunca pueden ser lo bastante uniformes para funcionar. Confiar en las INDCs de abajo arriba, que exigen que los ciudadanos y gobiernos de cada país se pongan de acuerdo para determinar lo que pueden lograr razonablemente, es mucho más prometedor.
Pero quizá el cambio más importante introducido en el acuerdo de París es el paso de la coerción selectiva a la competencia respaldada colectivamente. En lugar de demandarse unos a otros por incumplir una obligación jurídica, los países intentarán superarse entre sí en sus esfuerzos por contribuir a resolver un problema compartido. El mecanismo de transparencia respalda este cambio, al permitir que periodistas, activistas, científicos, ciudadanos preocupados y empresas comprometidas con el clima participen en debates, den a conocer éxitos y fracasos, soliciten ayuda y asesoramiento, y ofrezcan apoyo a los países rezagados.
Esto pone de relieve el último rasgo crucial del nuevo modelo de gobernanza mundial que ejemplifica el acuerdo de París: el acuerdo alcanzado a principios de este mes, al igual que la propia Conferencia de las Partes, no es solo para los gobiernos. Aunque el acuerdo exhorta a los gobiernos a seguir aportando financiación pública a través del Fondo Verde para el Clima, los particulares y las entidades también desempeñan un papel importante.
Por ejemplo, Bill Gates acaparó titulares en todo el mundo durante las negociaciones cuando anunció un fondo de 2.000 millones de dólares para invertir en energía limpia, financiado por la Breakthrough Energy Coalition, un grupo de 26 filántropos mundiales y la Universidad de California. La BEC inaugura un nuevo nivel de asociación público-privada, en la que los inversores trabajan con los gobiernos de unos 20 países, entre ellos China, India y Estados Unidos, que ya suman alrededor del 80 % de la inversión mundial en energía limpia y se han comprometido ahora a duplicar sus inversiones.
Los negociadores de París reconocieron que las empresas, la filantropía, la sociedad civil, el mundo académico y la ciudadanía en general tienen un papel que desempeñar para afrontar un gran desafío mundial. El cambio se está produciendo incluso en el ámbito gubernamental, donde las autoridades municipales suelen superar con creces a sus homólogos nacionales, actuando a través de instrumentos como el C-40, una «red de megaciudades del mundo comprometidas con la lucha contra el cambio climático».
El acuerdo de París es un conjunto amplio, cambiante y solapado de compromisos nacionales, fruto de una gran variedad de partes y actores interesados. No es una ley. Es un movimiento audaz hacia la resolución pública de problemas a escala mundial. Y es el único enfoque que podría funcionar.
La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autora: Anne-Marie Slaughter, antigua directora de planificación de políticas del Departamento de Estado de EE. UU. (2009-2011), es presidenta y directora ejecutiva del centro de estudios New America
Imagen: Líderes mundiales posan para una foto de familia durante la primera jornada de la Conferencia Mundial sobre el Cambio Climático 2015 (COP21) en Le Bourget, cerca de París, Francia. REUTERS/Ian Langsdon.
