En la presentación del Informe sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el secretario general de la ONU, Ban Ki-moon, dijo:
«Se está dejando atrás a los más pobres del mundo. Tenemos que acercarnos a ellos y subirlos a nuestro bote salvavidas».
Esta opinión se escucha con bastante frecuencia. Sin embargo, otros observadores cuentan una historia muy diferente. Usan aforismos como «cuando sube la marea, suben todos los barcos» o señalan pruebas de que los pobres están «abriéndose paso desde abajo» (Radelet 2015).
¿Podemos dar sentido a estas opiniones aparentemente contradictorias sobre esta importante cuestión? El enfoque preferido por economistas y estadísticos ha sido contar a los pobres de algún modo. Se puede seguir la proporción de la población que vive por debajo de cierto umbral de pobreza deliberadamente bajo, o utilizar una medida más sofisticada que otorgue mayor peso a las personas más pobres. A esto lo llamo el enfoque del recuento. Los fundamentos teóricos de este enfoque se encuentran en la literatura sobre medición de la pobreza, donde se han propuesto diversos axiomas.
Este enfoque no parece respaldar mucho la opinión de Ban Ki-moon. Las pruebas obtenidas con el enfoque del recuento indican una disminución de la incidencia y la profundidad de la pobreza absoluta en el mundo en desarrollo durante las últimas décadas, al aplicar umbrales de pobreza típicos de los países en desarrollo (Chen y Ravallion 2010, Ravallion y Chen 2013). La opinión de Ban Ki-moon aún podría ser acertada si las aplicaciones anteriores del enfoque del recuento hubieran utilizado un umbral de pobreza demasiado alto y, por tanto, no hubieran detectado a los más pobres. Al subconjunto más pobre de los pobres se lo puede llamar «ultrapobres». En principio, se puede lograr un gran avance contra la pobreza sacando de ella a personas que están cerca del umbral, con escasos beneficios para los ultrapobres.
El umbral mínimo de consumo
Eso no es lo que encuentro en un nuevo artículo (Ravallion 2014a). A partir de los resultados de encuestas de hogares de países en desarrollo que abarcan 1981-2011, encuentro avances considerables contra la ultrapobreza según el enfoque del recuento; de hecho, la mayor parte de la varianza intertemporal o entre países en las tasas de reducción de la pobreza, tanto con 1,25 como con 2,00 dólares al día, puede atribuirse a los avances entre quienes viven con menos de 0,87 o incluso 0,77 dólares al día. Hay dominancia de primer orden durante los 30 años, lo que implica una reducción inequívoca de la pobreza absoluta según el enfoque del recuento, con todos los umbrales y todas las medidas aditivas. Según esta versión del enfoque del recuento, los más pobres en su conjunto no han quedado atrás.
El enfoque del recuento no es la única manera de evaluar si se ha llegado a los más pobres, aunque ha sido, con mucho, el principal enfoque utilizado por los economistas. Si el progreso económico general no ha de «dejar atrás a los más pobres», entonces, con el tiempo, debe elevar el límite inferior de la distribución de los niveles permanentes de consumo en la sociedad. Ese límite inferior puede denominarse umbral mínimo de consumo. La fisiología humana hace plausible la existencia de un umbral mínimo positivo, dadas las necesidades nutricionales del metabolismo basal. Esto puede llamarse «umbral biológico». En la práctica, sin embargo, el umbral mínimo de consumo real puede superar el biológico. Las interacciones sociales privadas pueden brindar cierto grado de protección. Un ingreso mínimo respaldado por políticas también puede elevar el umbral mínimo de consumo por encima del mínimo biológico.
Figura 1. La misma reducción en el recuento de la pobreza, pero distintas implicaciones para los más pobres
La figura 1 ilustra la diferencia entre esta perspectiva y el enfoque del recuento. Cada panel presenta dos funciones de distribución acumulada (FDA). En cada caso, la FDA superior es la inicial y la inferior corresponde a una fecha posterior. La disminución de la incidencia de la pobreza (que podría corresponder a un umbral de ultrapobreza) es similar en los paneles (a) y (b).
En el panel (a), el enfoque del recuento podría sostener razonablemente que se ha llegado a muchos de los más pobres, aunque el umbral mínimo no haya subido, de modo que algunas personas siguen viviendo al mismo nivel muy bajo.
En el panel (b), la misma reducción de la tasa de pobreza se ha producido junto con un aumento del umbral mínimo, lo que implica que ninguno de los más pobres queda atrás.
La idea de que debemos juzgar el progreso, al menos en parte, por el éxito en elevar el umbral mínimo está ausente de todas las medidas estándar de pobreza utilizadas en el enfoque del recuento. El concepto de umbral mínimo de consumo es conceptualmente distinto de los umbrales de pobreza existentes. Naturalmente, todo umbral de pobreza pretende reflejar qué significa «pobreza» en una sociedad determinada, entendiendo que (potencialmente muchas) personas viven por debajo de ese nivel. El umbral de pobreza es un concepto normativo, mientras que el umbral mínimo de consumo es positivo.
Tampoco las medidas estándar de pobreza reflejan necesariamente avances en la elevación del umbral mínimo. Aunque un umbral mínimo de consumo más alto (ceteris paribus) reduce automáticamente cualquier medida de pobreza de consumo que satisfaga el axioma de monotonicidad, ninguno de los axiomas estándar de medición de la pobreza asigna un peso explícito al nivel del umbral mínimo. Esto parece deberse, al menos en parte, a las dificultades para identificarlo. Sin duda, esta es una laguna en el «tablero» actual de indicadores de desarrollo.
El enfoque en el umbral mínimo también puede encontrar respaldo en la literatura, aunque en gran medida fuera de la economía. Una importante corriente de filosofía moral ha sostenido que debemos juzgar el progreso de una sociedad por su capacidad para mejorar el bienestar de las personas menos aventajadas, de acuerdo con los principios de justicia propuestos por John Rawls (1971). Desde esta perspectiva, un umbral mínimo más alto (como en la figura 1b) no solo es preferible, sino que constituye el principal criterio de justicia distributiva (sujeto a otros criterios de libertad, según los identificó Rawls). Aunque el «principio de diferencia» de Rawls suele interpretarse como «maximin» (maximizar el nivel mínimo de bienestar), Rawls insistía en que para definir a las «personas menos aventajadas» se requería cierto grado de promediación. Llamo enfoque rawlsiano a la idea de centrarse en el bienestar esperado del estrato más pobre al evaluar el progreso social.
Aunque el enfoque rawlsiano, que utiliza el éxito en elevar el umbral mínimo de consumo como indicador del progreso social, no ha sido el preferido por los economistas, tiene profundas raíces en el pensamiento sobre desarrollo y política social. Hoy prosperan versiones de este enfoque en los debates sobre políticas. En un ejemplo célebre de 1948 (poco antes de su asesinato), le preguntaron a Mahatma Gandhi: «¿Cómo puedo saber si las decisiones que tomo son las mejores que puedo tomar?». Respondió:
«Te daré un talismán. Siempre que tengas dudas o el yo se vuelva demasiado importante para ti, aplica la siguiente prueba. Recuerda el rostro del hombre más pobre y débil que hayas visto y pregúntate si la medida que estás considerando le servirá de algo. ¿Obtendrá algún beneficio?»
El espíritu del talismán de Gandhi se hizo eco (en términos algo más áridos) 65 años después en un informe encargado por la ONU sobre la definición de nuevos objetivos de desarrollo, que sostenía que:
«Los indicadores que les den seguimiento deben desglosarse para garantizar que nadie quede atrás, y las metas solo deben considerarse “alcanzadas” si se cumplen para todos los grupos pertinentes de ingresos y sociales». (ONU 2013, resumen ejecutivo; énfasis mío)
Al respaldar esta opinión en el informe de la ONU, Watkins (2013) se refiere explícitamente al talismán de Gandhi y sostiene que «como guía para la cooperación internacional en materia de desarrollo, es difícil superarlo».
Evaluar los avances para los más pobres
Estimar el nivel del umbral mínimo de consumo es una tarea difícil. He propuesto dos métodos para estimarlo, ambos aplicables con fuentes de datos fácilmente disponibles (Ravallion, 2014a). Los dos métodos utilizan datos de umbrales nacionales de pobreza en países pobres, pero por lo demás parten de supuestos muy distintos.
El primer método busca identificar un umbral mínimo de consumo esperado entre quienes se identifican como pobres en términos absolutos según los criterios de los países pobres. No tendría sentido medir simplemente el nivel de consumo más bajo observado en los datos disponibles. Este podría estar sujeto a importantes errores de medición, así como a efectos transitorios idiosincrásicos en el consumo o los ingresos. Haciéndonos eco de Rawls, tiene más sentido calcular una expectativa para un estrato de personas con niveles de consumo observados bajos. Se supone que el consumo observado más bajo tiene la mayor probabilidad de corresponder al umbral mínimo, pero esa probabilidad es menor que uno. La probabilidad disminuye linealmente a medida que el consumo supera el valor observado más bajo, hasta cierto punto crítico, por encima del cual la probabilidad de ser el más pobre es cero.
El segundo método supone que los umbrales nacionales de pobreza equivalen al valor esperado del umbral mínimo de consumo más un componente relativo proporcional al consumo medio real de ese país.
Ambos métodos para cuantificar el nivel del umbral mínimo sugieren que hoy este ronda la mitad del umbral internacional de pobreza de 1,25 dólares al día. Probablemente se aproxima al consumo de alimentos esenciales de quienes viven con alrededor de 1,25 dólares al día.
Mi principal hallazgo empírico es que, mientras el enfoque del recuento muestra enormes avances para los más pobres, el enfoque rawlsiano no lo hace. La distribución de los beneficios entre los pobres ha hecho que el valor esperado del umbral mínimo de consumo haya aumentado poco en los últimos 30 años. La figura 2 muestra el nivel estimado a lo largo del tiempo para el mundo en desarrollo en su conjunto. Es evidente que se ha avanzado muy poco en elevar el umbral mínimo, pese a los avances (acelerados desde 2000) en la elevación del consumo medio general.
Figura 2. Consumo medio en el mundo en desarrollo
La figura 3 ofrece otra perspectiva sobre esta cuestión. Aquí presento el aumento absoluto del consumo en el mundo en desarrollo entre 1981-2011 por percentil. En consonancia con la falta de avances en elevar el umbral mínimo, vemos que los aumentos son casi nulos para los más pobres, pero alcanzan niveles bastante altos. Esto también concuerda con lo que sabemos sobre el aumento de la desigualdad absoluta en el mundo en desarrollo; véase Ravallion (2014) al respecto.
Aunque se han logrado avances notables en la reducción del número de ultrapobres y los más pobres no han quedado atrás, el valor esperado del nivel de vida más bajo entre quienes se consideran pobres según los criterios de los países en desarrollo ha avanzado muy poco.
Figura 3. Aumentos absolutos por percentil, 1981-2011
Conclusiones
Anticipándome a una posible respuesta, podría argumentarse que elevar el umbral mínimo es una cuestión de segundo orden, siempre que menos personas vivan cerca de él. Eso está implícito en los métodos tradicionales de recuento utilizados para evaluar los avances contra la pobreza. Sin embargo, quienes defienden esta opinión deberían detenerse a considerar que, durante mucho tiempo y en países con niveles de desarrollo muy distintos, las políticas sociales han afirmado a menudo que su objetivo es garantizar un nivel mínimo de vida por encima de cualquier umbral biológico de consumo necesario para la mera supervivencia. Los esquemas de impuesto negativo sobre la renta y los esquemas de garantía de ingreso básico (formalmente equivalentes), financiados mediante impuestos progresivos sobre la renta, pretenden elevar el umbral mínimo de consumo de la sociedad por encima del mínimo biológico. Y tales esfuerzos no se limitan a los países ricos; de hecho, los dos programas contra la pobreza más grandes del mundo actual (en China y la India) buscan elevar el umbral mínimo.
Aunque quizá no sea aconsejable fijarse únicamente en el nivel del umbral mínimo de una sociedad determinada, cabe reconocer que este tiene importancia normativa, independientemente de los logros en la reducción del número de personas que viven cerca de ese umbral. El argumento aquí no es que el progreso contra la pobreza deba juzgarse únicamente por el nivel del umbral mínimo de consumo, sino solo que este no debe ignorarse.
Al demostrar la diferencia entre los enfoques del recuento y el rawlsiano, esta nueva investigación también arroja luz sobre cómo puede interpretarse la idea del umbral mínimo de consumo como transformaciones de las medidas estándar de pobreza. Esto permite aplicar fácilmente el concepto a la tarea de supervisar los avances en la elevación del nivel de vida de las personas más pobres del mundo. Así, nuestros logros para garantizar que nadie quede atrás pueden supervisarse fácilmente con fuentes de datos existentes.
Referencias
Chen, S, y M Ravallion (2010), «El mundo en desarrollo es más pobre de lo que pensábamos, pero no menos exitoso en la lucha contra la pobreza», Quarterly Journal of Economics 125(4): 1577-1625.
Gandhi, M (1958), The Last Phase, volumen II, Ahmedabad: Navajivan Publishing House.
Radelet, S (2015), The Great Surge: The Unprecedented Economic and Political Transformation of Developing Countries Around the World, Simon & Schuster.
Ravallion, M (2014a), «¿Se está dejando atrás a las personas más pobres del mundo?», documento de trabajo de NBER, 20791.
Ravallion, M (2014b), «Desigualdad de ingresos en el mundo en desarrollo», Science 344, 851-5.
Ravallion, M, y S Chen (2013), «Más personas relativamente pobres en un mundo menos pobre en términos absolutos», Review of Income and Wealth 59(1): 1-28.
Rawls, J (1971), A Theory of Justice, Cambridge MA: Harvard University Press.
ONU (2013), A New Global Partnership: Eradicate Poverty and Transform Economies Through Sustainable Development. Informe del Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda de Desarrollo Post-2015, Naciones Unidas.
Watkins, K (2013), «No dejar a nadie atrás: una agenda de equidad para los objetivos posteriores a 2015», Overseas Development Institute, Londres.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica el respaldo del Foro Económico Mundial a las opiniones expresadas.
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Autor: Martin Ravallion es director del Grupo de Investigación sobre Desarrollo del Banco Mundial.
Imagen: REUTERS
