En las evaluaciones de los acontecimientos y las tendencias mundiales de 2014, es probable que palabras como caos, desorden y fragmentación ocupen un lugar destacado. Pero también debería aparecer la palabra «blando». En efecto, 2014 se caracterizó por el auge continuo de instrumentos «blandos» para abordar los desafíos mundiales: compromisos, decretos, autorregulación, planes de acción conjuntos y acuerdos de palabra. ¿Ha terminado la era de organizar las relaciones internacionales de acuerdo con el derecho formal tradicional?
Sin duda, este desplazamiento hacia el derecho «blando» también se está produciendo en el ámbito nacional. En Estados Unidos, el presidente Barack Obama recurrió a sus poderes ejecutivos para eludir al Congreso en materia de reforma migratoria. En el nivel supranacional, la nueva Comisión Europea persigue su objetivo de «mejor regulación» recurriendo lo menos posible a la legislación formal y centrándose, en cambio, en recomendaciones, códigos de conducta y directrices.
Pero la erosión del derecho tradicional sigue siendo más pronunciada en el ámbito internacional. Las decisiones del G-20 se han vuelto cada vez más informales, mientras que la autoridad normativa se ha externalizado a organismos reguladores privados, como el Comité de Basilea y el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad.
Además, se está introduciendo un número creciente de acuerdos con escasos mecanismos de cumplimiento incorporados, o sin ellos. El muy celebrado acuerdo climático de noviembre entre Obama y el presidente chino Xi Jinping, y el «plan de acción conjunto» provisional entre Irán y sus interlocutores internacionales sobre el programa nuclear del país (en esencia, dos declaraciones unilaterales vinculadas por un comunicado de prensa), son solo dos ejemplos recientes.
Estos acuerdos pueden ser avances positivos, pero no sustituyen a las normas oficiales y exigibles de conducta internacional. Y los Estados, pese a su reticencia a quedar formalmente vinculados por condiciones preestablecidas, lo reconocen. Desde las regulaciones comerciales y la no proliferación nuclear hasta la acción climática y las fronteras marítimas, existe un anhelo de la claridad y la certeza que solo puede brindar el derecho «duro».
Entonces, ¿qué impide que la comunidad internacional establezca reglas firmes? Las prolongadas tribulaciones de la Ronda de Doha de las negociaciones comerciales mundiales ofrecen algunas pistas.
Un problema clave es el rápido aumento del número de actores. Es sencillamente más difícil que 193 Estados lleguen a un acuerdo que lo que fue para los 51 signatarios originales de las convenciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial que establecieron el orden internacional contemporáneo.
Este desafío tiene su origen en dos fenómenos: la proliferación de Estados posterior al colonialismo y a la era soviética, y la desagregación y erosión de la soberanía estatal. La elaboración de acuerdos ya no es tarea exclusiva de ministros de Asuntos Exteriores o jefes de Estado; ahora debe incluir a la sociedad civil, expertos, organizaciones internacionales y el sector privado, cada cual con su propia agenda. Esto puede enriquecer las negociaciones, pero también complica y prolonga considerablemente el proceso.
En este contexto, garantizar que la elaboración formal de normas siga siendo una opción viable a nivel internacional requerirá algunos ajustes. Una posible solución sería facultar a representantes regionales para negociar en nombre de grupos de Estados. Otra sería partir de tratados en los que participen menos actores para construir acuerdos más amplios. En el comercio internacional, por ejemplo, los acuerdos megarregionales como la Asociación Transpacífica y la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión podrían actuar como referentes de facto, contribuyendo a facilitar un acuerdo mundial.
Del mismo modo, un acuerdo vinculante y exigible sobre el programa nuclear de Irán podría impulsar avances en la Conferencia de Examen del Tratado de No Proliferación de esta primavera hacia la adopción de compromisos firmes para aplicar las medidas acordadas en la ronda de 2010; en particular, establecer una zona libre de armas nucleares en Oriente Medio. Si los acuerdos de no proliferación no se sustentan en la legalidad tradicional, seguirán siendo insuficientes para alcanzar su objetivo de hacer del mundo un lugar más seguro.
Este año ofrecerá una oportunidad crítica más para restablecer la legalidad estricta en las negociaciones internacionales: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que se celebrará en París en diciembre. Se cree ampliamente que la conferencia podría representar la última oportunidad del mundo para limitar el aumento de la temperatura global a 2º Celsius por encima de los niveles preindustriales, el umbral a partir del cual los riesgos del cambio climático se vuelven particularmente alarmantes.
Para tener éxito, la conferencia de París no puede parecerse en nada a la desastrosa reunión celebrada en Copenhague hace seis años. Y las partes negociadoras deben ir más allá de las «contribuciones previstas determinadas a nivel nacional», de carácter blando y acordadas el mes pasado en Lima, para establecer compromisos jurídicamente vinculantes.
Un resultado así sería una gran ventaja no solo para los esfuerzos por limitar el cambio climático, sino también para abordar otros desafíos mundiales. Un acuerdo climático firme y exigible demostraría que, por difícil que sea hoy alcanzar un acuerdo de derecho estricto, es posible. De hecho, los líderes mundiales no deberían conformarse con menos.
Los enfoques más flexibles de las negociaciones internacionales quizá facilitaron acuerdos «históricos» en 2014. Pero, sin mecanismos sólidos de cumplimiento, esos acuerdos podrían quedarse en poca cosa. Encontrar formas de adaptar los procesos jurídicos formales al complejo entorno mundial actual es un desafío clave para 2015. Los líderes mundiales necesitan una historia de éxito que los motive.
Este artículo se publica en colaboración con Project Syndicate. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autora: Ana Palacio, exministra española de Asuntos Exteriores y exvicepresidenta sénior del Banco Mundial, es miembro del Consejo de Estado de España, profesora visitante en la Universidad de Georgetown y miembro del Consejo de Agenda Global sobre Estados Unidos del Foro Económico Mundial.
Imagen: Varias personas pasan junto a unos relojes en Reuters Plaza, en Londres. REUTERS/Jon Jones.
