El desarrollo se está convirtiendo en parte de una competencia ideológica entre las dos principales potencias del mundo.
China y Estados Unidos buscan defender o ampliar sus zonas de influencia.
Las instituciones multilaterales tendrán que trabajar para evitar que la agenda de desarrollo sea víctima de las tensiones geopolíticas.
Durante gran parte de la Guerra Fría, el desarrollo internacional fue, al mismo tiempo, un importante objetivo de política pública por derecho propio y un escenario de competencia entre superpotencias. La titánica pugna de aquella época entre la Unión Soviética y Estados Unidos fue, entre otras cosas, una competencia entre modelos: por un lado, la democracia orientada al mercado y, por otro, la economía comunista y el gobierno de partido único.
Ninguna de las dos potencias limitó su apoyo a los Estados cuya forma de gobierno coincidía con la propia, pero ambas procuraron, cuando pudieron, ampliar el alcance de su modelo y formar o consolidar aliados ideológicos. En resumen, la política de desarrollo era parte de un esfuerzo más amplio por forjar y defender esferas de influencia.
A medida que la Guerra Fría fue quedando atrás, también lo hizo esta competencia ideológica. Al no haber un competidor ni una alternativa, Occidente tuvo vía libre para defender su propio modelo y, además, concentró la mayor parte de la influencia en los instrumentos para difundirlo, incluidas las organizaciones internacionales y los bancos multilaterales de desarrollo.
El período posterior a la Guerra Fría comenzó con la exportación al mundo en desarrollo de una versión expansiva de la economía liberal por parte de las instituciones financieras internacionales: el llamado «Consenso de Washington». Sin embargo, con el tiempo, se fue dando cada vez más importancia a un enfoque genuino en la reducción de la pobreza y a la apropiación nacional de las estrategias de desarrollo. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio marcaron un paso importante en esa dirección, y dieron paso a una implicación cada vez más profunda en materia de políticas entre donantes y receptores y, en última instancia, a un cambio hacia un modelo de colaboración más genuino. Todo ello culminó en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que llevaron el concepto más lejos al reconocer dimensiones universales de la agenda de desarrollo que incluso los países ricos debían abordar, como la desigualdad y la sostenibilidad.
Pero, incluso mientras se negociaban los ODS, el panorama geopolítico estaba cambiando.
Al principio, esas dinámicas fueron en gran medida benignas. Lo más importante fue el ascenso de las potencias «emergentes», que sacó de la pobreza a más de mil millones de personas en hasta 60 países, que pasaron de tener ingresos bajos a ingresos medios o medios bajos; también redujo los desequilibrios políticos en el sistema internacional. Durante la crisis financiera mundial, parecía que estos cambios podían anunciar una nueva multipolaridad alineada con un multilateralismo dinámico.
Al mismo tiempo, sin embargo, una carrera armamentista cada vez más intensa en el norte de Asia, una creciente sensación de Estados Unidos de estar perdiendo influencia, la mayor asertividad de China y la percepción de Rusia de que se le presentaba una oportunidad para debilitar a Occidente se combinaron para generar un conjunto creciente de tensiones entre las principales potencias militares del mundo. Los focos de conflicto en Europa oriental y Asia oriental agravaron las tensiones. Aun así, durante un tiempo, estas se limitaron al ámbito estratégico. Una percepción generalizada de intereses compartidos en el crecimiento económico permitió que continuara la cooperación, en particular mediante los nuevos acuerdos del G-20. La agenda de desarrollo y los ODS no se vieron afectados por las tensiones estratégicas.
A raíz de tres acontecimientos empezaron a surgir dinámicas geopolíticas más perniciosas: la Primavera Árabe; el levantamiento de Maidán en Ucrania; y el enfrentamiento que estuvo a punto de producirse entre Japón y China por las islas Senkaku. La política de las grandes potencias comenzó a quedar dominada por una dinámica de tensión y competencia que se acercaba a la rivalidad. Desde entonces, estas tensiones se han infiltrado en muchos ámbitos de la política internacional: sin duda, en la tecnología, especialmente en torno a la competencia por el 5G y los cables submarinos de datos; en menor medida (hasta ahora), en la política energética; y, desde luego, en las relaciones comerciales. (Y, recientemente, incluso en la instrumentalización de cuestiones de salud pública mundial). Ahora, también podrían afectar a las cuestiones de desarrollo.
En el extremo más radical, algunos consideran que las cuestiones de desarrollo forman parte de una creciente competencia ideológica entre las dos principales potencias del mundo, Estados Unidos y China. La ideología aún no es el marco de referencia común o habitual para describir la naturaleza de la competencia entre China y Estados Unidos. Tampoco resulta evidente por qué competirían estas dos potencias. Sin embargo, cada vez más voces en Occidente sostienen que la consolidación del sistema de partido único de China, los cambios constitucionales aprobados en el XIX Congreso Nacional del Partido Comunista de China y el control gubernamental cada vez más estricto de sectores clave de la economía (sobre todo, la tecnología) indican que ya no estamos ante una simple variante del capitalismo de Estado, sino ante un modelo económico completamente distinto, perjudicial tanto para la economía de mercado como para la difusión de valores democráticos o liberales. Esto, junto con las tensiones en torno a la difusión de las tecnologías chinas y su exportación para ampliar la vigilancia estatal, ha dado cada vez más un cariz ideológico a la competencia entre Estados Unidos y China.
Una explicación alternativa es la simple competencia comercial. Tom Donilon, que dista mucho de ser el funcionario estadounidense más beligerante de los que han tratado con China, ha sostenido que «el mercantilismo chino de alta tecnología amenaza la competitividad económica y la seguridad nacional de Estados Unidos». La cuestión es que el desarrollo ya no consiste en transferir fondos de los países ricos a los países de bajos ingresos. Más bien, dada la importancia crucial de los grandes países de ingresos medios, la cuestión del desarrollo está ahora estrechamente vinculada al crecimiento económico mundial en su conjunto y, por tanto, a la política económica exterior de los mayores mercados del mundo.
Quizá la explicación más sencilla sea también la más convincente: China (con cierto apoyo de Rusia y otros países) y Estados Unidos (con cierto apoyo de sus aliados democráticos) buscan defender o ampliar sus zonas de influencia. No se trata de «esferas de influencia» en el sentido clásico (que suelen estar circunscritas a una región), sino de «acuerdos de poder blando» en un sentido más amplio, capaces de promover intereses diplomáticos, votos en instituciones internacionales, acuerdos comerciales, acuerdos sobre puertos e infraestructuras y otras dimensiones de la influencia. En el caso de China, uno de sus objetivos es limitar las críticas a su propio sistema de gobierno y reducir la capacidad de los actores extranjeros para obstaculizar su crecimiento; una versión más amplia de este objetivo se refiere a su creciente deseo de expandir su red de influencia, así como su red física de puertos y puntos de conectividad.
Pero incluso este enfoque tiene consecuencias para la gobernanza, como ha señalado el académico nigeriano Ken Opalo: «Las incursiones económicas de China en África han alterado significativamente, desde la perspectiva de los líderes africanos, los incentivos para adherirse a las normas democráticas».
Puede que todo esto no obstaculice directamente los ODS como tales, ya que dicen relativamente poco sobre los modelos de gobernanza; solo el ODS 16 se refiere explícitamente a la justicia y a las instituciones del Estado de derecho. También hay algunos aspectos positivos. En comparación con las dinámicas de la Guerra Fría, muchos de los países en cuestión han crecido económicamente y se han desarrollado institucionalmente, y tienen más capacidad para defender sus propios intereses y estrategias nacionales que durante el apogeo de la Guerra Fría. Las organizaciones regionales, mucho más sofisticadas que en décadas anteriores, también desempeñan un papel importante para contener los impulsos políticos más perniciosos de las grandes potencias.
Aun así, si Estados Unidos y China, junto con algunos de sus respectivos socios, empiezan a considerar cada vez más el mundo en desarrollo como una zona de competencia o incluso de rivalidad, probablemente se perjudicarán los esfuerzos de desarrollo en su conjunto. (Ya hemos visto el regreso de dinámicas de guerras subsidiarias en algunos Estados frágiles). Para evitar que la agenda de desarrollo se convierta en otra víctima de las crecientes tensiones geopolíticas, hará falta que las grandes potencias actúen con moderación y que las potencias medias más constructivas y las instituciones multilaterales redoblen sus esfuerzos.
