Hace un año, en Davos, el entonces Consejo de la Agenda Global sobre Europa del Foro Económico Mundial publicó un breve informe: Europa: qué observar en 2016-2017.
Señalamos que la UE «parece pasar de una emergencia a otra» y que «los europeos han dejado de prestar atención a desafíos más profundos y de largo plazo». Concluimos que «la manera en que la Unión Europea afronte sus problemas inmediatos en los próximos dos años determinará cómo le irá al continente en las décadas venideras».
Destacamos los desafíos relacionados con la economía europea, la digitalización, la migración, las amenazas geopolíticas y el riesgo del Brexit. Terminamos con dos escenarios para los próximos años, con el fin de centrar la atención tanto en las oportunidades como en los riesgos.
Ha pasado un año: ¿dónde estamos ahora?
1. Brexit
El año pasado sostuvimos —en contra de la opinión predominante entonces— que el riesgo de una victoria del «sí a la salida» en el referéndum del Reino Unido era considerable, impulsado en particular por la preocupación generalizada por los refugiados y la migración.
Al final, una escasa mayoría de los británicos votó a favor de salir. El gobierno de Theresa May está ahora comprometido a hacer realidad el Brexit. A apenas un par de meses de la fecha que se fijó para activar el proceso de negociación de salida previsto en el artículo 50, el gobierno de May no parece tener una estrategia clara y unificada ni para el proceso de negociación ni para lo que quiere lograr en la futura relación entre la UE y el Reino Unido.
Sin embargo, una vez activado el artículo 50, el reloj empieza a correr, y suponemos que la salida formal del Reino Unido de la UE se producirá, a más tardar, el 1 de abril de 2019.
Las negociaciones de salida serán difíciles y potencialmente divisivas, pero son mucho menos importantes que las negociaciones para establecer una nueva relación formal entre el Reino Unido y la UE.
Las negociaciones sustantivas solo serán posibles cuando el gobierno británico haya definido qué tipo de relación quiere con los otros 27 países de la UE. Después, los países de la UE necesitarán tiempo para formular su posición sobre las solicitudes del Reino Unido; luego, para encontrar algún tipo de acuerdo de compromiso; y, por último, para que se ratifique y aplique un tratado que establezca la nueva relación.
Prácticamente no hay posibilidad de que siquiera las dos primeras etapas de este proceso concluyan para la fecha de salida del Reino Unido.
A menos que se acuerde antes de la fecha de salida un arreglo transitorio —que, con toda probabilidad, tendría que basarse en la permanencia en el mercado único—, el Reino Unido y la UE se encaminarán hacia una «salida desordenada y dura», con efectos potencialmente muy perjudiciales para distintos sectores económicos.
Ya está confirmado que el gobierno de May pretende sacar al Reino Unido del mercado único, lo que, según cualquier definición razonable, constituye un «Brexit duro». Probablemente, lo mejor que puede lograrse para las empresas en estas circunstancias es un «Brexit lento pero duro», que permita hacer ajustes durante un período más prolongado.
Los economistas coinciden en que un Brexit duro impondría costes considerables, principalmente al Reino Unido, pero también a las economías de los otros 27 países de la UE, con una gravedad que variaría según el sector. Las cadenas de producción integradas, por ejemplo, en las industrias aeroespacial y automovilística, afrontarán dificultades evidentes. Restringir el libre flujo de capital entre el continente y el mayor centro financiero de Europa, la City, tendría repercusiones no solo para las instituciones financieras radicadas en Londres, sino también para las oportunidades de financiación en toda Europa. Las empresas de todos los sectores también deberían seguir de cerca qué ocurre con las normas que regulan los flujos de datos a través del canal de la Mancha.
2. Migración y refugiados
La crisis de refugiados de 2015 se atenuó tras el acuerdo migratorio entre la UE y Turquía y el cierre de la ruta de los Balcanes en la primavera de 2016. Según la agencia de control fronterizo de la UE, Frontex, «el número total de migrantes que llegaron a Europa por las dos principales rutas marítimas en 2016 cayó casi dos tercios, hasta 364.000, en comparación con 2015».
Pero, mientras que el número de personas —en su mayoría refugiados de Siria y Afganistán— que cruzaron el mar Egeo cayó alrededor de un 80 %, el de personas —principalmente migrantes de África occidental— que llegaron a Italia por el Mediterráneo central aumentó un 20 % y alcanzó un máximo histórico. La afluencia a Italia ha avivado la creciente preocupación y el descontento, que podrían haber contribuido a la derrota en el referéndum y a la dimisión del primer ministro Renzi en diciembre de 2016.
Aunque el número de solicitantes de asilo en Alemania cayó por debajo de 300.000 en 2016 (según estimaciones preliminares, frente a casi 900.000 en 2015), Alemania siguió acogiendo a más refugiados que el resto de la UE en conjunto. Esto ha alimentado las dudas sobre la solidaridad de la UE entre la población alemana: la proporción de alemanes que tienen una opinión positiva de la UE se desplomó del 45 % al 29 % en el transcurso de un año. Tres de cada cuatro alemanes dicen sentirse defraudados por sus socios europeos.
La aparente estabilidad de la situación de los refugiados y los migrantes es frágil. El futuro del acuerdo entre la UE y Turquía no está asegurado, dado el deterioro de la relación mutua en los últimos meses.
Turquía considera que la UE no reconoció la grave amenaza que supuso el intento fallido de golpe de Estado en julio; que los países europeos no hacen lo suficiente para ayudar a combatir al grupo terrorista PKK; y que la UE no está dispuesta a conceder la exención de visado que Turquía tanto desea. Por su parte, a la UE le preocupan las restricciones cada vez más severas a la libertad de prensa y las libertades civiles en Turquía, y ha criticado el alcance de la represión posterior al golpe. Cada vez se alzan más voces que piden congelar o abandonar por completo el proceso de adhesión de Turquía a la UE, aunque, entre los Estados miembros, solo Austria pide abiertamente lo segundo.
Si el presidente turco Recep Tayyip Erdogan cumple su amenaza de «abrir las compuertas» a los flujos de refugiados, una nueva afluencia masiva de personas a través de los Balcanes podría tener profundas repercusiones en las próximas elecciones de los Países Bajos, Francia y Alemania (y quizá también en unas elecciones anticipadas en Austria), países que afrontan desafíos populistas y contrarios a la inmigración de distinta gravedad.
Para aumentar su resiliencia ante la fragilidad del acuerdo entre la UE y Turquía, la UE ha decidido adoptar una serie de medidas con las que reforzar el control de la frontera exterior de Schengen y avanzar hacia una política de migración y asilo verdaderamente común. Esto incluye el diálogo y el acercamiento a los países africanos, en vista de las presiones migratorias que sin duda se originarán allí en las próximas décadas.
Aunque la situación sigue siendo precaria, vemos menos riesgo de caos y colapso que el año pasado. La reubicación dentro de la UE ha fracasado en gran medida, aún falta abordar eficazmente la cuestión de la migración africana y el reto de la integración, distinto en cada país, sigue siendo enorme. Pero, en general, se ha atenuado la sensación de crisis aguda provocada por los flujos de refugiados y migrantes.
Ahora la atención se ha desplazado hacia la seguridad y la radicalización islamista dentro de cada país de la UE. Aunque el número total de personas muertas en los sucesivos atentados terroristas en Europa sigue siendo relativamente bajo, incluso en comparación con otros períodos históricos, la preocupación pública continúa siendo muy alta e impulsa también importantes medidas para corregir las deficiencias de la cooperación antiterrorista entre los países europeos.
3. La economía europea
A pesar del impacto del Brexit, la situación económica de la UE y de la zona del euro ha seguido mejorando gradualmente durante el último año.
La actividad económica real está creciendo gracias al sólido consumo, a las políticas monetarias aún muy acomodaticias del BCE, a los bajos precios del petróleo y a la debilidad del euro. Estos factores deberían contribuir a que la Unión Europea crezca entre un 1,5 % y un 2 % este año, una de las tasas de crecimiento más altas en años.
Sin embargo, varios riesgos ensombrecen las perspectivas económicas de Europa. En particular, la política comercial ha surgido como una posible nueva fuente de crisis para la UE en los próximos años.
Las dificultades que tuvo la UE para lograr la ratificación del acuerdo comercial entre la UE y Canadá (CETA) —la región belga de Valonia paralizó el proceso durante una semana dramática en octubre— sirven para ilustrar los desafíos que se avecinan. Desde entonces, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictaminado que todo nuevo acuerdo comercial que vaya más allá de la reducción de aranceles exteriores, como ocurre con todos los acuerdos comerciales modernos, debe ser ratificado no solo por el Parlamento Europeo, sino también por todos los parlamentos nacionales —y algunos subnacionales— de la UE (39 en total).
El siguiente acuerdo que debe ratificarse es el acuerdo comercial con Singapur. El futuro de la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP) entre la UE y Estados Unidos —que en su día se presentó como la mejor esperanza de Europa para revitalizar su competitividad y mantenerse a la vanguardia de la carrera mundial por establecer normas para la economía digital— parece muy incierto con Donald Trump en la Casa Blanca. Ni siquiera está asegurada la ratificación de un acuerdo transatlántico mucho menos ambicioso, dadas las dudas generalizadas sobre sus posibles efectos en los servicios públicos y en las normas medioambientales y alimentarias, especialmente en Alemania.
Los temores a un Brexit duro, las victorias electorales populistas y una guerra comercial cada vez más intensa, provocada por los intentos del presidente Trump de proteger el mercado estadounidense, podrían ensombrecer las perspectivas económicas de Europa durante el próximo año. Mientras tanto, las perspectivas a largo plazo de la zona del euro siguen empañadas por la aparente incapacidad de dos de sus miembros principales —Francia e Italia— para aplicar reformas sustanciales. Ambos países están ahora en campaña electoral, y mucho dependerá de los resultados de sus respectivas elecciones. Si Francois Fillon gana en Francia y un Matteo Renzi revitalizado vuelve al poder en Italia, las perspectivas de reforma y de estabilidad de la zona del euro serán buenas. Sin embargo, si el estancamiento continúa, con el tiempo resurgirán las dudas sobre la sostenibilidad de la zona del euro.
Ante este panorama de riesgos, no debemos olvidar que algunas economías europeas siguen estando entre las más competitivas del mundo. En la clasificación más reciente de competitividad mundial del Foro Económico Mundial, seis países europeos ocuparon puestos entre los diez primeros y otros siete, entre los 25 primeros.
4. La Europa digital
En su empeño por preparar a las sociedades europeas para el futuro digital, la UE logró algunos avances graduales en 2016, aunque el proceso sigue siendo lento debido a la complejidad y sensibilidad de algunos de los asuntos implicados.
Esto se reflejó en el proceso que condujo a la adopción del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), que entrará en vigor en mayo de 2018, así como en el acuerdo finalmente alcanzado con Estados Unidos sobre el nuevo acuerdo de puerto seguro para la transferencia de datos. En ambos casos, la preocupación por la privacidad ocupó un lugar destacado en el debate, y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea adoptó una postura especialmente estricta.
El nuevo acuerdo de puerto seguro («Escudo de privacidad») será impugnado ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. También existe un riesgo considerable de que el gobierno de Trump revoque algunas de las garantías ofrecidas a los ciudadanos no estadounidenses en materia de vigilancia. Esto podría generar riesgos importantes para la economía de datos transatlántica, en rápido desarrollo, y sus cadenas de valor digitales, cada vez más importantes.
También dentro de la UE, y pese al objetivo de crear una quinta libertad para la circulación transfronteriza de datos, seguimos observando tendencias mercantilistas en el debate sobre los flujos de datos en algunos países de la UE, y las restricciones a la forma en que pueden almacenarse los datos impondrán costes a las empresas de la UE.
5. Política exterior y de seguridad
En junio de 2016, la UE publicó su Estrategia Global para Europa, con el propósito de establecer un marco coherente para sus relaciones con el resto del mundo. De ella surgieron tanto un nuevo nivel de cooperación con la OTAN para hacer frente a distintas amenazas «híbridas» como planes para dar nuevos pasos en la cooperación en materia de seguridad y defensa dentro de la UE.
A pesar de ello, la UE siguió siendo un actor marginal en asuntos de seguridad más amplios.
Alemania y Francia siguieron dirigiendo el proceso de Minsk para abordar la agresión de Rusia contra Ucrania, pero en la práctica no se avanzó; continuaron los combates de desgaste de baja intensidad en la región del Donbás, en los que murieron 800 soldados y civiles ucranianos. En consecuencia, las sanciones de la UE contra Rusia se prorrogaron otros seis meses.
Las conversaciones de paz sobre Siria, iniciadas en el marco de la ONU, continuaron de forma bilateral entre Estados Unidos y Rusia, pero ahora han quedado en manos de Rusia y Turquía, con Irán también en un papel activo. Las perspectivas son inciertas, en el mejor de los casos.
En una nota positiva, ahora existe una posibilidad real de resolver la cuestión de Chipre, profundamente dividida, aunque resulta difícil predecir el resultado de los dos referendos para ratificar un posible acuerdo.
6. La escena política
La política en Europa, al igual que en el resto del mundo occidental, ha entrado en un nuevo período de volatilidad.
Al menos por ahora, la propia UE parece haber detenido la caída del apoyo y de la legitimidad que ha sufrido en los últimos años. Uno de los efectos del Brexit ha sido reducir el apoyo a la idea de salir de la UE en los 27 países restantes, aunque probablemente esto se deba más al temor a la incertidumbre asociada con la salida que a un apoyo genuino al proyecto de la UE.
Las últimas encuestas del Eurobarómetro, publicadas en noviembre, también muestran que se ha detenido la caída de la confianza en la UE.
La curva muestra una clara correlación entre el desempeño de la UE y el apoyo que recibe. Durante la fase aguda de la crisis del euro, en 2011-2012, la confianza cayó considerablemente, pero, a medida que la crisis remitía, empezó a recuperarse. Después, la crisis de refugiados de 2015 provocó otra caída, que volvió a revertirse cuando se gestionó la fase aguda de la crisis. De cara a 2017, la inmigración y el terrorismo, y no la economía, se consideran los principales asuntos que la UE debe abordar.
En los próximos dos años, los desafíos a la cohesión de la UE surgirán desde el interior de los Estados miembros. En toda Europa, los partidos políticos que antes dominaban han perdido apoyo frente a fuerzas populistas centradas en posturas contrarias a la inmigración, al comercio y a Europa. Muchos partidos mayoritarios intentan recuperar el respaldo de los votantes copiando algunas de las políticas de sus rivales populistas, entre ellas una postura «dura» frente a la UE.
Es posible que estas tácticas no den resultado, ya que el actual rechazo político parece calar mucho más hondo que la insatisfacción de los votantes con políticas concretas. En todas partes, la tradicional división entre izquierda y derecha está siendo complementada o reemplazada por una nueva división entre sociedades abiertas y cerradas. Esta nueva división se debe, en gran medida, a una sensación de inseguridad cultural, física y económica, sobre todo entre los sectores de mayor edad y menos urbanizados del electorado europeo.
Una serie de elecciones importantes en 2017 mostrará cómo se desarrollan estos asuntos en los Estados miembros de la UE, especialmente en Francia y Alemania.
La segunda vuelta de las elecciones presidenciales francesas, el 7 de mayo, probablemente enfrentará a Francois Fillon, de la centroderecha, y Marie Le Pen, de la derecha populista. Las encuestas actuales indican un resultado de 60/40 en esa contienda, pero la situación es volátil, los acontecimientos podrían influir en la campaña y no se puede descartar una victoria de Le Pen, aunque sea improbable.
Le Pen es partidaria de que Francia abandone el euro y ha hablado de celebrar un referéndum al estilo británico sobre la futura pertenencia a la UE. Una victoria suya sumiría a la UE en una crisis mucho más profunda que la que ha provocado el Brexit.
Es poco probable que las elecciones alemanas de comienzos del otoño provoquen un cambio importante en la política europea e internacional del país. Las encuestas actuales muestran que la CDU de Angela Merkel es el partido más grande, lo que implica que a ella le corresponderá dirigir por un cuarto mandato el país más grande de la UE.
Sin embargo, a Merkel le resultará inusualmente complicado formar una coalición después de las elecciones. Como es seguro que el partido populista Alternative für Deutschland entrará en el Bundestag y es probable que el pequeño Partido Liberal regrese, podría haber seis partidos en el Parlamento por primera vez. Según las encuestas actuales, la única opción para obtener una mayoría sería entonces otra «gran coalición» con los socialdemócratas. Sin embargo, si los socialdemócratas sufren nuevas pérdidas, que interpretarán como un castigo de los votantes por no ofrecer una alternativa clara a la CDU, quizá se muestren reacios a sumarse a otro gobierno de Merkel.
España tiene ahora un gobierno en minoría que probablemente se mantendrá durante algún tiempo, pero las perspectivas de Italia son más inciertas. El temor al movimiento populista Cinco Estrellas podría impedir la convocatoria de nuevas elecciones hasta comienzos de 2018, también con la esperanza de que, para entonces, el pésimo desempeño de los alcaldes de Cinco Estrellas en las ciudades italianas haya empezado a reducir su atractivo.
En las elecciones de marzo en los Países Bajos, es muy posible que el antiinmigración Geert Wilders obtenga la mayor proporción de votos. Sin embargo, quizá prefiera dejar la responsabilidad de gobernar a una coalición de fuerzas más pequeñas y moderadas. También es posible que unas elecciones en Grecia devuelvan al poder a un gobierno de Nueva Democracia, tras la experiencia semipopulista de los últimos años.
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7. Perspectivas
En marzo de 2017, la UE celebrará el 60.º aniversario de la firma del Tratado de Roma por los seis países fundadores de la CEE. Desde entonces, la integración europea ha atravesado fases de profundización y ampliación, con bastantes contratiempos entre una y otra. Sin embargo, ahora, por primera vez desde su creación, existe una gran incertidumbre sobre el rumbo futuro de la UE. Amplios sectores de la población de muchos países de la UE se oponen a una mayor profundización o ampliación, o a ambas.
Al mismo tiempo, la presión de los acontecimientos y las amenazas externas ha obligado a los países de la UE a intentar encontrar una solución común, conscientes de que los Estados miembros, por sí solos, son demasiado pequeños para hacerles frente. La crisis de refugiados y migración, las amenazas terroristas y los desafíos digitales lo ilustran.
A los líderes europeos les costará gestionar las presiones contrapuestas de aflojar los vínculos de la UE y, al mismo tiempo, aumentar la cooperación. Está por verse si la ronda electoral de 2017 dará lugar a líderes capaces de asumir esa tarea.
La Europa de los sueños ha sido sustituida, en cierta medida, por una Europa de la realidad. Quizá, con el tiempo, esto demuestre ser un cambio que fortalezca a la Unión.
