La inmigración ilegal está muy extendida en los países de la OCDE. El reciente e inédito aumento del número de solicitantes de asilo en Europa (figura 1) y la alta probabilidad de que sus solicitudes sean rechazadas incrementarán la cantidad de ciudadanos extranjeros indocumentados en muchos países de destino (Casarico et al. 2016, Gordon et al. 2009, Hatton 2011, Triandafyllidou 2009). En un contexto en el que resulta difícil llevar a cabo las repatriaciones, los responsables de formular políticas disponen de pocas opciones para hacer frente a un problema creciente.
Figura 1Solicitudes de asilo en los 27 países de la UE, en miles
Inmigración ilegal y amnistías
Para comprender las dimensiones del desafío, la tabla 1 presenta algunas estimaciones recientes de la inmigración ilegal en un grupo de importantes países de destino, tanto como proporción de la población total (columna 1) como de la población nacida en el extranjero (columna 2). En 2016, los migrantes en situación irregular representaban el 3,4% de la población total de Estados Unidos, o alrededor de una cuarta parte de la población extranjera total. En Europa, las cifras son considerablemente más bajas, pero varían mucho de un país a otro. El fenómeno es prácticamente inexistente en Dinamarca o Suecia, muy reducido en países como Austria y Alemania, pero considerable en Grecia, Bélgica, Portugal y el Reino Unido. El estatus legal de los migrantes refleja claramente la orientación de las políticas del país de destino, tanto en lo que respecta a los controles ex ante establecidos para regular los flujos como a las medidas ex post adoptadas para otorgar estatus legal a los extranjeros indocumentados que ya se encuentran en el país.
Como instrumento para otorgar estatus legal a un amplio grupo de inmigrantes que cumplen condiciones predefinidas, las amnistías han suscitado gran atención y mucha controversia. En la última columna de la tabla 1 vemos que algunos países nunca han recurrido a las amnistías (por ejemplo, Alemania y el Reino Unido), mientras que otros las han utilizado con mucha frecuencia, sobre todo antes de la crisis de 2008. Más recientemente, los programas de regularización a gran escala se han vuelto menos habituales, aunque se han presentado varias propuestas de amnistía general en Estados Unidos, tanto durante las administraciones de Obama como de Trump.
Tabla 1 Estimaciones de inmigrantes indocumentados y número de amnistías
Notas: La tabla presenta estimaciones mínimas y máximas del tamaño de la población inmigrante indocumentada de cada país en 2008 (salvo cuando se indica lo contrario), expresadas como proporción de la población total del país o de la población inmigrante total. La última columna indica el número de amnistías migratorias adoptadas por cada país durante el periodo 1980-2008. * indica estimaciones de baja calidad
Fuente: Elaboración de los autores basada en Dustmann y Frattini (2013) para la inmigración indocumentada, actualizada con datos de la base de datos CLANDESTINO sobre migración irregular en Grecia, Alemania y España, y con estimaciones del Pew Research Center para Estados Unidos; para las amnistías, se basa en SOPEMI/OECD International Migration Outlook (varios años).
¿Por qué se concede una amnistía?
¿Qué compensaciones debe sopesar un gobierno al decidir si aplica una amnistía migratoria? ¿En qué condiciones es más probable que un gobierno recurra a este instrumento para abordar la presencia de migrantes en situación irregular?
En un artículo reciente (Casarico et al. 2018), analizamos un escenario en el que la política migratoria establece un requisito mínimo de cualificación, para reflejar la existencia de restricciones migratorias que favorecen a los trabajadores cualificados, algo habitual en muchos países occidentales de destino. También suponemos que las restricciones migratorias no pueden hacerse cumplir a la perfección, ya sea porque no se pueden sellar las fronteras o porque los controles internos no son plenamente eficaces. Por tanto, mientras la política sea vinculante, surgirá de forma natural la inmigración ilegal. Para determinar si una amnistía es deseable, consideremos el siguiente cálculo de costes y beneficios. Por un lado, la regularización abrirá nuevas oportunidades laborales a los inmigrantes recién regularizados, que podrán abandonar el sector informal y encontrar empleos más acordes con sus cualificaciones en la economía formal. Esto contribuirá positivamente al bienestar del país de acogida. Por otro lado, los inmigrantes indocumentados que ya están en el país tenderán a tener, en promedio, menos cualificaciones que tanto los migrantes que ya cuentan con estatus legal como el resto de la población nativa. Como consecuencia de la regularización, pasarán a recibir prestaciones del Estado del bienestar y, por esta vía, supondrán una carga para el país de acogida.
La conclusión más directa de este análisis es que los incentivos para apoyar un programa de regularización son mayores cuanto más mejoran las oportunidades laborales de los trabajadores regularizados al acceder al sector formal. También son menores cuanto mayor es la transferencia fiscal de la población nativa a los migrantes recién regularizados.
Evidencia empírica
¿Son empíricamente relevantes los mecanismos que acabamos de identificar? Podemos responder a esta pregunta de dos maneras. En primer lugar, aprovechamos un conjunto de datos de panel que abarca un amplio grupo de países de la OCDE durante el periodo 1980-2008 para realizar un análisis comparativo entre países. En concreto, relacionamos el momento en que se aprueba una regularización con una gran variedad de características del país que reflejan el funcionamiento del mercado laboral y del Estado del bienestar. Como aproximación a las ganancias de producción derivadas de conceder a los migrantes acceso al conjunto completo de oportunidades del mercado laboral, utilizamos una medida microeconómica de la dispersión del nivel educativo por ocupación en cada país. El gasto público social, por su parte, refleja el alcance de la redistribución realizada por el Estado del bienestar. La figura 2 ilustra nuestros principales resultados y muestra cómo cambia, en igualdad de condiciones, la probabilidad de que un país introduzca un programa de regularización cuando aumenta el desajuste de los migrantes en el mercado laboral (panel izquierdo) o el alcance de la redistribución realizada por el Estado del bienestar (panel derecho). Un mayor desajuste inicial, que indica mayores ganancias potenciales en el mercado laboral derivadas de una regularización, se asocia con un aumento de la probabilidad de que se aplique una amnistía. En cambio, un Estado del bienestar más amplio se asocia con una menor probabilidad de que se apruebe un programa de amnistía.
Figura 2Efectos de los mecanismos del mercado laboral y del Estado del bienestar en la probabilidad de que los países aprueben un programa de regularización
Nota: Los gráficos se construyen agrupando la variable del eje horizontal en 20 intervalos del mismo tamaño y representando luego la probabilidad media prevista de introducir una amnistía para los países cuyos valores de desajuste educativo de los inmigrantes (panel izquierdo) o de generosidad del Estado del bienestar (panel derecho) corresponden a cada intervalo, tras tener en cuenta todas las demás variables de control. La línea roja muestra la recta de regresión ajustada a todos los puntos de datos subyacentes.
El análisis comparativo entre países que acabamos de presentar sugiere que los mecanismos identificados en el análisis anterior desempeñan un papel importante. Sin embargo, puede verse afectado por problemas de comparabilidad de los datos y cuestionado por la heterogeneidad no observada, que solo podemos abordar parcialmente mediante efectos fijos por país. Para superar estos problemas, analizamos en detalle un solo país —Estados Unidos— y una experiencia política única: la aprobación de la Ley de Reforma y Control de la Inmigración (IRCA H.R. 3810) de 1986. La votación de la IRCA en la Cámara de Representantes constituye un terreno ideal para poner a prueba nuestra teoría por al menos tres razones. En primer lugar, la aprobación de esta ley dio lugar a uno de los mayores programas de regularización emprendidos en el mundo occidental. 2,8 millones de personas —o el 1,2% de la población total del país— adquirieron el derecho a la residencia permanente, con consecuencias duraderas para la economía estadounidense y para el debate político sobre la reforma migratoria. En segundo lugar, la IRCA fue una ley muy controvertida, aprobada tras años de negociaciones y con el apoyo de solo el 58% de la Cámara. En tercer lugar, los datos de los que disponemos son únicos, ya que nos permiten relacionar el comportamiento electoral de los representantes elegidos con una gran variedad de características de sus distritos electorales.
En concreto, aplicando y adaptando el procedimiento propuesto recientemente por Borjas (2017), identificamos a los probables migrantes indocumentados en el censo de 1980. Con esta información individual, elaboramos medidas detalladas del desajuste en el mercado laboral de los inmigrantes ilegales antes de la regularización —basadas en su grado de sobreeducación en cada ocupación de dos dígitos— y de la transferencia fiscal a los inmigrantes —basadas en la exposición fiscal del distrito a la inmigración (Hanson et al. 2007) y en el alcance de la redistribución entre distritos—. La figura 3 muestra claramente cómo, en igualdad de condiciones, la probabilidad de que los representantes voten a favor de la IRCA aumenta con la proporción de probables inmigrantes indocumentados de un distrito cuyas cualificaciones no se corresponden con su nivel educativo (panel izquierdo) y disminuye con la transferencia fiscal prevista a los inmigrantes (panel derecho).
Figura 3Efectos de los mecanismos del mercado laboral y del Estado del bienestar en la probabilidad de que los miembros de la Cámara de Representantes de Estados Unidos voten a favor de la IRCA
Notas: Los gráficos se construyen agrupando la variable del eje horizontal en 20 intervalos del mismo tamaño y representando luego la probabilidad media prevista de votar a favor de la IRCA para los representantes de los distritos cuyos valores de desajuste educativo de los inmigrantes (panel izquierdo) o de transferencia fiscal (panel derecho) corresponden a cada intervalo, tras tener en cuenta todas las demás variables de control. La línea roja muestra la recta de regresión ajustada a todos los puntos de datos subyacentes.
Implicaciones para las políticas
Recientemente, los países europeos han experimentado una afluencia extraordinaria de solicitantes de asilo. A muchos no se les concederá el estatuto de refugiado, pero es poco probable que sean repatriados. Por tanto, en un futuro próximo, los responsables de formular políticas tendrán que hacer frente a grandes cantidades de extranjeros indocumentados.
Nuestro análisis ha identificado factores económicos clave que pueden explicar el uso de un programa de regularización para abordar este problema. En nuestro modelo, quienes toman las decisiones buscan maximizar el bienestar y se preocupan por el bienestar de la población nativa. Sin embargo, es muy probable que las consideraciones de economía política sean importantes en este contexto. Las percepciones sobre el impacto que una regularización puede tener en los futuros flujos irregulares, o sobre la participación de otros países de destino en el reparto de la carga de la migración irregular, probablemente influyan en las preferencias sobre cómo gestionar mejor la población irregular existente. A medida que los partidos populistas llegan al gobierno en muchos países europeos, es preciso evaluar cuidadosamente la viabilidad política de introducir amnistías migratorias.
