A veces se presenta la corrupción como un «cáncer» de la sociedad.
El uso de esta terminología indica que se trata de un mal social que comienza en algún lugar del cuerpo y luego se propaga al infectar cada vez más células. Si esta metáfora tiene algún valor, es importante encontrar el lugar exacto del problema de la corrupción en el «cuerpo social». Si no se sabe dónde se encuentra la enfermedad, las posibilidades de curarla son, por supuesto, mínimas.
Sin embargo, es importante reconocer que, como cualquier enfermedad insidiosa, la corrupción presenta múltiples mitos o pistas falsas para ocultar su origen y eludir los intentos de curarla. A continuación, se examinan estas pistas falsas para identificar en qué parte del cuerpo social podríamos aplicar un tratamiento que combata la corrupción en su verdadero origen.
Mito 1: Estructuralismo
Comenzamos nuestra búsqueda donde lo han hecho muchos investigadores: examinando las estructuras sociales que podrían albergar el origen de la corrupción. El aumento de los conjuntos de datos de gran tamaño ha permitido realizar análisis estadísticos avanzados de las diferencias entre países con niveles altos y bajos de corrupción. Los países donde predomina el luteranismo, que son relativamente pequeños en términos geográficos, no tienen antecedentes de explotación por parte de potencias coloniales y son relativamente homogéneos desde el punto de vista étnico han obtenido mejores resultados. Estos resultados de investigación son sin duda valiosos, pero también quedan fuera del alcance y del ámbito de influencia de las políticas públicas actuales. Del mismo modo que no ayuda a una paciente con cáncer que pide a su médico una posible cura que le aconseje haber elegido otros padres, los investigadores suelen confundir la significación estadística con la relevancia para las políticas públicas.
Mito 2: Conductismo
Otra corriente de explicaciones sobre esta enfermedad se centra en cuestiones de conducta, como el grado de integridad y las normas éticas de los políticos, los funcionarios públicos y otros grupos profesionales del sector público. Es evidente que un país con altos estándares morales en la función pública no sufriría corrupción sistémica. El problema de este tipo de análisis es que resulta difícil distinguir las variables explicativas de aquello que se pretende explicar. Es casi una tautología afirmar que los bajos niveles de corrupción de un país se explican por los altos estándares éticos de sus políticos, jueces y funcionarios públicos. En realidad, esta línea de razonamiento no tiene poder explicativo; más bien, se limita a repetir los datos.
Mito 3: Institucionalismo
La alternativa a las explicaciones estructurales y conductuales consiste en centrarse en la importancia de las instituciones. Es importante señalar que los seres humanos crean y reproducen las instituciones (y, a veces, las destruyen), por lo que, en principio, estas pueden cambiarse mediante políticas públicas. Por así decirlo, al menos en principio, es posible derrotar al «enemigo». Las instituciones pueden ser formales e informales, así que debemos saber cuáles son las más importantes para reducir el nivel de corrupción. Sobre esta cuestión, la investigación parece ofrecer ahora una respuesta clara: la importancia de las instituciones formales se ha sobrestimado considerablemente.
Uganda es un ejemplo. Tras numerosas intervenciones de donantes, el país estableció un marco institucional que, según la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, era «en gran medida satisfactorio en cuanto a medidas contra la corrupción». Las instituciones formales de Uganda para regular la lucha contra la corrupción obtienen 99 puntos sobre 100 en el índice del centro de estudios Global Integrity; sin embargo, según las mediciones existentes, el país es uno de los más corruptos del mundo.
Italia es otro ejemplo. Los estudios sobre la corrupción en este país muestran una variación notable entre sus regiones del sur y del norte. ¡Y, sin embargo, este país ha tenido las mismas instituciones formales durante 150 años! Este resultado implica que centrarse tanto en cambiar las instituciones formales nacionales, por ejemplo mediante la creación de organismos nacionales especializados en la lucha contra la corrupción y la aprobación de leyes más estrictas, probablemente constituye una estrategia equivocada. Esto no quiere decir que las leyes nacionales contra la corrupción carezcan de importancia, pero el ejemplo italiano deja claro que están muy lejos de ser suficientes. A día de hoy, muchos países muy corruptos, si no la mayoría, cuentan con leyes formales estrictas contra la corrupción.
Mito 4: Culturalismo
¿Esta falta de importancia de las instituciones formales implica que la corrupción está de algún modo arraigada en la cultura tradicional de lugares como Sicilia y otras sociedades muy corruptas? Esta es la interpretación generalizada en la antropología y, cada vez más, también en la economía. Muchos antropólogos, proclives al relativismo cultural, recurren a la cultura para justificar la corrupción, ignorando en gran medida la abundante investigación empírica que muestra sus efectos perjudiciales en casi todos los aspectos del bienestar humano. Los economistas, en cambio, culpan a las culturas de las sociedades muy corruptas y las califican de «disfuncionales».
A menudo se entiende por «cultura» la orientación moral general de la población en cuestión, pero esta interpretación de la corrupción presenta al menos dos problemas. El primero es la falta de respaldo empírico: en la encuesta Afro-Barometer realizada en 18 países del África subsahariana, se preguntó a los encuestados qué opinaban de las siguientes situaciones en las que un funcionario: «decide ubicar un proyecto de desarrollo en una zona donde viven sus amigos y partidarios»; «da un empleo a un familiar que no tiene las cualificaciones adecuadas»; y «exige un favor o un pago adicional por un servicio que forma parte de su trabajo». Entre el 60 % y el 76 % de los 25.086 encuestados consideran que los tres ejemplos de corrupción son «incorrectos y punibles», mientras que solo una pequeña minoría opina que tales actos «no son incorrectos en absoluto».
Se han registrado resultados similares en la India. Una clara mayoría de los habitantes de aldeas de regiones profundamente corruptas de la India respondió que consideraba «muy importante» que los funcionarios públicos «traten a todas las personas por igual, independientemente de sus ingresos, estatus, clase, casta, género y religión», y también que «nunca, bajo ninguna circunstancia, acepten sobornos».
El segundo problema del enfoque «culturalista» de la corrupción es cómo relacionarlo con las políticas públicas. Culpar moralmente a la cultura de una nación no difiere mucho de decir: «ustedes son deshonestos y malas personas». Probablemente, este no sea un buen punto de partida para lograr un cambio amplio en las políticas públicas.
El problema es que estos análisis confunden la cultura entendida como orientación moral con las instituciones informales. Debería ser evidente que las instituciones informales y los valores morales son dos cosas distintas. Los filósofos han defendido que las «normas morales» y las «normas sociales» son «fundamentalmente diferentes». Las normas morales «justifican el principio normativo pertinente», mientras que las normas sociales consisten en la «práctica social presunta». Por ejemplo, si al viajar a un país uno descubre que la «práctica social presunta» para que sus hijos reciban atención médica consiste en pagar sobornos al personal sanitario, la mayoría de la gente pagaría. Sin embargo, el progenitor podría seguir sintiéndose moralmente indignado y convencido de que hacerlo es éticamente incorrecto. De igual manera, un médico que trabaje en un sistema de salud con corrupción sistémica puede desaprobar moralmente la práctica de aceptar dinero «escondido en un sobre», pero tiene poco sentido ser la única persona honesta en un sistema donde esa es la «práctica social presunta». No es necesario entender que las instituciones informales disfuncionales forman parte de una cultura si por cultura entendemos las «creencias» y los «valores» morales.
El origen: «reglas en uso»
La pregunta es, entonces, si existe alguna entidad social entre las instituciones formales y la cultura entendida como orientación moral que pueda resolver el problema de dónde se encuentra la corrupción en el «cuerpo social».
El premio Nobel Elinor Ostrom propuso una respuesta al sugerir que debíamos distinguir entre las «reglas formales» y las «reglas en uso». Los teóricos de las organizaciones han planteado que entre la cultura y las instituciones formales existe un tipo de institución informal denominado «procedimientos operativos estándar». Se trata de reglas que no están formalizadas, que los participantes conocen bien, pero que, algo importante, no necesariamente forman parte de su orientación moral. Por tanto, son similares a lo que los filósofos denominan «normas sociales».
En un contexto de corrupción generalizada, es probable que incluso quienes creen que la corrupción es moralmente incorrecta participen en ella porque no ven sentido en actuar de otro modo. Hay una clara diferencia entre entender que la corrupción está arraigada en el tejido moral de una sociedad y entenderla como «procedimientos operativos estándar» que pueden obligar a las personas a actuar de maneras que consideran moralmente incorrectas.
Desde la perspectiva de las políticas públicas, esto puede ser una buena noticia. Aunque sabemos muy poco sobre cómo cambiar la cultura de una sociedad (entendida como sus normas morales), existe una cantidad considerable de investigaciones sobre cómo cambiar los «procedimientos operativos estándar» mediante la acción colectiva. Tenemos ejemplos concretos en la casi desaparición de prácticas como el vendado de pies y la mutilación genital de niñas, así como en la manera en que las organizaciones han restablecido la confianza en sistemas que antes habían desilusionado a la gente.
Mediante iniciativas de políticas públicas centradas en esas «reglas en uso» y esos «procedimientos operativos estándar», quizá por fin podamos combatir la corrupción desde su origen y ofrecer una cura duradera para una enfermedad que lleva demasiado tiempo afectando a nuestro cuerpo social.
Este artículo forma parte de una serie del Día Mundial contra la Corrupción, comisariada por la Iniciativa de Asociación contra la Corrupción (PACI) del Foro Económico Mundial.
