La pandemia plantea desafíos para ambas Coreas en una economía global cambiada, lo que ofrece la oportunidad de buscar nuevas iniciativas audaces.
Pese a no haberse confirmado ningún caso de COVID-19, Corea del Norte sufrirá el coste humano y económico de una cuarentena estricta.
Corea del Sur está motivada políticamente y preparada financieramente para avanzar en la mejora de las relaciones intercoreanas mientras el presidente Moon esté en el cargo.
Casi 70 años después del final de la guerra de Corea en 1953, y de los numerosos esfuerzos fallidos por forjar una paz duradera y un futuro seguro para el pueblo coreano que vive en una península dividida, el impacto transformador que la pandemia de COVID-19 está teniendo a escala mundial también encierra las semillas de un cambio transformador en la península.
La pandemia y sus consecuencias plantean importantes desafíos para la resiliencia económica y social de ambas Coreas en una economía global y un entorno geopolítico cambiados. Estos ofrecen la oportunidad de buscar nuevas iniciativas audaces que puedan superar legados históricos y vulnerabilidades actuales, y sustentar futuros avances políticos, de seguridad, sociales y económicos que conduzcan a una paz y una prosperidad duraderas para el pueblo coreano.
La seguridad humana puede ser la piedra angular de este futuro. Un primer paso en una estrategia posterior a la pandemia de reconstruir mejor sería fortalecer la capacidad y la resiliencia del sistema sanitario norcoreano y la preparación frente a pandemias, y fomentar la seguridad alimentaria sostenible como base de una nueva era de cooperación intercoreana y de participación de múltiples partes interesadas con Corea del Norte.
Esto implicaría dar prioridad a los retos políticos y económicos posteriores a la pandemia que afectan a la seguridad humana en la RPDC, aplicar las lecciones de la pandemia mundial para reforzar la respuesta y la preparación de Corea del Norte frente a pandemias, ser realistas sobre lo que se necesita para garantizar la seguridad alimentaria sostenible del pueblo norcoreano, e identificar con claridad qué políticas relacionadas con la gestión económica y la resiliencia social, junto con el alivio de las sanciones y la asistencia técnica y financiera, serían necesarias para ayudar a Corea del Norte a atender estas necesidades.
Dar prioridad a la seguridad humana como base de la paz también puede tener un impacto transformador en la diplomacia nuclear y militar con la República Popular Democrática de Corea (RPDC), al replantear las consideraciones y prioridades para atender todas las necesidades de seguridad. Generar confianza mediante una cooperación más amplia que la mera prestación de asistencia humanitaria puede reforzar los incentivos para negociar calendarios y vías realistas para adaptaciones políticas, militares y económicas al orden mundial posterior a la pandemia y a las relaciones regionales en evolución. Esto también puede constituir un contexto nuevo y potencialmente más fructífero para alcanzar acuerdos prácticos sobre la desnuclearización de la península.
Situación actual
La RPDC se encuentra en una coyuntura crítica. Pese a los continuos avances en tecnología militar, los efectos combinados de los fracasos diplomáticos para la consolidación de la paz, los decepcionantes esfuerzos por mejorar la gestión y el desempeño económicos, las duras sanciones, las consecuencias de la pandemia de COVID-19 y la intensa estrategia de prevención, los múltiples tifones y las crecientes disparidades sociales y tensiones en la economía política confluyen al cierre de 2020.
Mientras los dirigentes se preparan para un Congreso del Partido previsto para enero de 2021, estos desafíos internos y un entorno político internacional cambiante, con la elección de Joe Biden en Estados Unidos y de Yoshihida Suga en Japón, establecen el contexto para adoptar opciones estratégicas en materia de política económica y de seguridad futura que podrían conducir tanto a una dependencia arraigada de China y Rusia como a un período transformador de compromiso y cooperación globales.
Economía y seguridad humana
Un informe de la ONU de 1974 definió la seguridad humana como libertad frente al miedo y libertad frente a la carencia. Ambas están inevitablemente ligadas al desempeño general de la economía. Desde el colapso económico y la hambruna de los años noventa, la RPDC ha confundido la seguridad del régimen con la seguridad humana al dar prioridad a la mejora de la seguridad alimentaria, la nutrición y los servicios de salud para la población, mientras gestiona un temor muy arraigado a las amenazas militares mediante el mantenimiento de un gran ejército permanente y la búsqueda de avances en tecnología militar en sus programas nucleares, de misiles y de armamento convencional.
El régimen de sanciones, ampliado progresivamente por el Consejo de Seguridad de la ONU y el Gobierno de Estados Unidos, tiene por objeto limitar la capacidad de la economía para sustentar sus ambiciones militares. Pero, sobre todo desde 2017, las sanciones también han tenido graves efectos negativos en la capacidad de la economía para satisfacer las necesidades humanas básicas de la población civil en materia de salud y seguridad alimentaria.
Al margen de los efectos de las sanciones, la capacidad de la economía para atender las necesidades de seguridad de Corea del Norte se ha visto limitada por su continua adhesión a un sistema económico planificado por el Estado con propiedad estatal, y por sus consecuencias en forma de baja productividad, escasez crónica y baja prioridad de los bienes de consumo.
La tolerancia y el crecimiento de los mercados, junto con la expansión del comercio con China hasta hace poco, han compensado algunas de estas debilidades sistémicas, pero la ausencia de un enfoque integrado para la gestión de una economía mixta subyace a ineficiencias e inequidades estructurales en la economía y en su gestión. Corea del Norte ha sido más capaz de acomodarse y adaptarse a este proceso de mercantilización en periodos en los que se ha minimizado la percepción de amenazas externas.
En 2020, estas condiciones económicas a largo plazo se han visto afectadas por la pandemia de COVID-19 y por la política de proteger la salud de la población mediante el cierre de fronteras y medidas de cuarentena estrictas. La decisión de priorizar la salud de la población sobre la economía se ha reflejado en una fuerte caída del comercio; en la elaboración de un presupuesto publicado que se basa en una contradicción entre el aumento de ingresos previsto y el estancamiento de las fuentes de esos ingresos; en retrasos en grandes proyectos de construcción, como el Hospital General de Pionyang; y en medidas monetarias adoptadas por el Estado para aumentar los ingresos mediante bonos, imponer límites a las tenencias de divisas fuertes y restringir el uso de tarjetas de efectivo y de minutos de telefonía móvil para pagos electrónicos.
Además, tras un largo período de estabilidad cambiaria, una depreciación del 20 % del tipo de cambio del dólar estadounidense frente al won ha agravado la inestabilidad monetaria. A todo ello se suma que tres tifones han afectado a Corea del Norte, causando daños que exigían respuestas inmediatas en una sociedad debilitada por la pandemia. En conjunto, a finales de 2020 la RPDC parecía enfrentarse a enormes dificultades económicas que contribuían a una tensión social considerable.
Resiliencia del sistema sanitario
La salud ha sido y sigue siendo una prioridad para la RPDC. La constitución garantiza la atención médica universal y gratuita. Incluso durante la última década, cuando Corea del Norte invertía fuertemente en sus programas nucleares y de misiles, se estima que el gasto público en salud se sitúa en torno al 6,1-6,4 % del PIB, un porcentaje sólido en comparación con el de sus pares económicos.
Corea del Norte también registra niveles elevados en indicadores de salud, como la razón de mortalidad materna y la mortalidad infantil, en comparación con sus pares. Pese a estos logros, la capacidad y la resiliencia del sistema sanitario se ven comprometidas por infraestructuras y equipos envejecidos y por la limitada disponibilidad de suministros médicos.
Estos factores contribuyen a una clara disparidad urbano-rural en materia de salud, según el estudio de UNICEF de 2017. Para mitigar esta disparidad, el puñado de organizaciones humanitarias que trabajan dentro de Corea del Norte se centra en los más vulnerables. Sin embargo, su eficacia se ha visto gravemente reducida por el régimen de sanciones y los recortes de financiación, y la pandemia ha paralizado prácticamente todos los programas este año.
La RPDC aceptó recibir cantidades significativas de asistencia humanitaria sanitaria de organizaciones multilaterales, bilaterales y no gubernamentales durante la crisis de los años noventa, llegando a 500 millones de dólares en 2001.
Esta cifra cayó bruscamente entre 2003 y 2005, cuando las negociaciones nucleares se estancaron, y se ha mantenido por debajo de 50 millones de dólares al año desde 2014, lo que refleja una menor voluntad política de aportar financiación humanitaria mientras los programas nucleares y de misiles de la RPDC se expandían y las sanciones aumentaban en respuesta.
La continua expansión de las sanciones y el descenso de la asistencia humanitaria internacional desde 2016 han tenido un impacto negativo en la salud del pueblo norcoreano. Según una estimación, 4.000 personas podrían haber muerto como consecuencia de los retrasos y de los recortes de financiación a los organismos de la ONU que operan dentro de la RPDC, de las cuales más de 3.000 eran niños.
Desde 2019, el tiempo necesario para obtener la aprobación del Comité de Sanciones de la ONU para las exenciones destinadas a la asistencia humanitaria se ha reducido notablemente a un par de semanas y, desde la pandemia, en ocasiones solo a unos días. Sin embargo, que el proceso de exención siga vigente frente a una emergencia sanitaria internacional resulta problemático. El flujo de ayuda humanitaria se ha visto agravado por las sanciones financieras, que han aumentado el riesgo reputacional y han llevado a los bancos a no procesar fondos legítimos destinados a labores humanitarias dentro de la RPDC.
El 23 de enero, la RPDC se convirtió en el primer país del mundo en cerrar sus fronteras a los viajes. También restringieron severamente el comercio exterior sometiendo toda la carga a estrictas medidas de desinfección y cuarentena. El Gobierno ha dado prioridad a la protección de la salud de la población pese a los enormes costes económicos. Estas medidas de prevención parecen estar funcionando.
Oficialmente, aun tras realizar más de 12.000 pruebas de COVID-19, Corea del Norte no ha notificado ningún caso confirmado. Sin embargo, mientras la pandemia siga avanzando y las fronteras permanezcan selladas, el coste humano y económico del aislamiento acabará superando en algún momento el posible número de víctimas de un brote de COVID-19 dentro de Corea del Norte.
Estudios recientes sobre la experiencia mundial estiman que el peor escenario en cuanto al número de muertes por COVID-19 dentro de la RPDC podría alcanzar las 150.000, y que el efecto sanitario más amplio de las medidas diseñadas para impedir la entrada del virus en el país podría causar hasta 93.000 muertes adicionales en Corea del Norte en un solo año.
Algunos factores que contribuyen a este aumento del exceso de muertes son el incremento de personas que viven en la pobreza, el deterioro del sistema sanitario por la interrupción de las cadenas de suministro, los retrasos en el acceso a la atención médica y la pérdida de la ayuda humanitaria externa. A menos que el país pueda reabrir sus fronteras, aunque sea de forma limitada, el coste económico y humano seguirá aumentando.
Un primer paso decisivo en el nuevo enfoque será ofrecer garantías suficientes a la RPDC de su seguridad frente a la pandemia. En primer lugar, debería proporcionarse al país una capacidad de pruebas amplia. La nueva capacidad de pruebas, quizá incluso a escala nacional, podría combinarse con las altamente eficaces habilidades de cuarentena y de rastreo de contactos del país para generar un nivel de confianza que pueda conducir a una reapertura limitada.
En segundo lugar, deberían proporcionarse contramedidas médicas, como respiradores, concentradores de oxígeno, los medicamentos más recientes, etc., en cantidades suficientes para crear una capacidad de tratamiento adecuada. Y, por último, Corea del Norte debería ser plenamente beneficiaria de la vacuna contra la COVID en el marco de las plataformas multilaterales para una distribución equitativa de las vacunas.
Seguridad alimentaria sostenible
La seguridad alimentaria es uno de los componentes más importantes de la libertad frente a la carencia para todas las personas de una sociedad. El acceso a los alimentos se refiere a quién obtiene qué cantidad y calidad de alimentos entre distintos grupos, y se refleja en su estado nutricional. La disponibilidad de alimentos procede tanto de fuentes nacionales como importadas y se evalúa, en general, mediante estimaciones del total de toneladas de alimentos disponibles.
Las encuestas nutricionales realizadas por UNICEF entre 1997 y 2017 muestran que el estado nutricional mejoró significativamente durante este período y que los niños norcoreanos tenían un mejor estado nutricional que los niños de países asiáticos más ricos, como Filipinas e India. Esta mejora se debió al aumento de la producción nacional de alimentos y a una carga de importación de alimentos manejable para la economía.
Para proporcionar alimentos de subsistencia a una población de 25 millones de personas en la RPDC se necesitan unos 5,5 millones de toneladas métricas de cereales. Las mejoras en la producción agrícola entre 2009 y 2017 dieron lugar a un déficit anual de unas 400.000-500.000 toneladas que debían importarse. Sin embargo, las cosechas de 2018 y 2019 registraron un descenso vertiginoso de los rendimientos de los cultivos, y la necesidad de importar alimentos se triplicó, hasta unos 1,5 millones de toneladas al año.
La principal conmoción para la economía agrícola fue la fuerte escalada de las sanciones adoptadas por el Consejo de Seguridad de la ONU en 2016 y 2017, especialmente las estrictas limitaciones a la importación de petróleo y productos derivados del petróleo necesarios para la producción de fertilizantes y otros insumos, como los plaguicidas, así como para el combustible de la maquinaria y el transporte agrícolas.
Estas sanciones también redujeron drásticamente los ingresos de divisas de Corea del Norte, mediante la prohibición de la exportación de carbón y otros minerales y de la exportación textil, lo que afectó significativamente a la capacidad de pagar el fuerte aumento de las importaciones de la RPDC, en un contexto de sanciones continuas, restricciones a la actividad económica relacionadas con la pandemia y cierres fronterizos que han paralizado el comercio y la capacidad de pagar las importaciones necesarias para cubrir el déficit alimentario. China y Rusia donaron cantidades sustanciales de ayuda alimentaria para aliviar estas tensiones.
Opciones estratégicas para la RPDC
En gran medida debido a las sanciones y a las decepciones diplomáticas, la dirigencia norcoreana se ha vuelto cada vez más desconfiada tanto de las organizaciones multilaterales como de las perspectivas de mejora de las relaciones bilaterales con Estados Unidos y Corea del Sur, y depende cada vez más de China y Rusia para obtener apoyo político y económico en un entorno exterior difícil.
Con la COVID-19 y el aumento del aislamiento, la RPDC también ha mostrado temores irracionales al contagio desde fuentes improbables, como la contaminación procedente de China y los folletos procedentes de Corea del Sur.
La RPDC también desea dar prioridad al desarrollo económico y al bienestar de la población, y introducir mejoras en las políticas y la gestión económicas pese a las dificultades de un entorno exterior adverso. Mientras la pandemia continúe, la dirigencia se enfrenta a varias opciones estratégicas a corto y largo plazo.
En primer lugar, aunque China y Rusia han sido apoyos fundamentales en 2020, Corea del Sur está motivada políticamente y preparada financieramente para avanzar en la mejora de las relaciones intercoreanas mientras el presidente Moon esté en el cargo. ¿Está Corea del Norte dispuesta a aprovechar esta ventana de oportunidad para ampliar la cooperación intercoreana centrada en satisfacer necesidades a corto plazo para gestionar la pandemia mediante un aumento de las pruebas y de las medidas médicas, y en proyectos que ayuden a atender otras necesidades críticas en materia de salud y seguridad alimentaria?
En segundo lugar, para reforzar la capacidad y la resiliencia del sistema sanitario y adoptar políticas y prácticas de gestión que permitan una economía más eficiente y productiva capaz de sustentar una seguridad alimentaria sostenible, ¿está la RPDC dispuesta a considerar una actitud más abierta y cooperativa con socios de múltiples partes interesadas para atender estas necesidades?
Aunque Corea del Norte ha pretendido mejorar la economía “a su propia manera”, cabe destacar que los éxitos tanto de China como de Vietnam fueron acompañados de políticas de apertura a la comunidad internacional y de aprendizaje de las experiencias de otros países en la adopción de estrategias de desarrollo económico a largo plazo que dieron buenos resultados.
Algunas medidas que podrían adoptarse para respaldar esta opción serían la disposición a proporcionar más información estadística sobre las condiciones económicas y sociales y a impulsar una cooperación ampliada con organizaciones multilaterales que actúen de forma transparente y responsable.
En tercer lugar, a partir de la cooperación en favor de la seguridad humana y de la generación de confianza asociada con socios extranjeros, ¿está la RPDC dispuesta a considerar nuevos enfoques de diplomacia nuclear anclados en un proceso práctico paso a paso para avanzar hacia la paz, que aspire a resolver las preocupaciones de seguridad de larga data en la península y que pueda conducir a una reducción gradual de las sanciones y al apoyo a un desarrollo económico exitoso a largo plazo?
Opciones estratégicas para la comunidad internacional
Con la elección del presidente Biden en Estados Unidos y del primer ministro Suga en Japón también existe una ventana de oportunidad para replantear las relaciones de alianza y la coordinación de políticas destinadas a abordar las amenazas nucleares, de misiles y de armamento convencional de la RPDC, junto con objetivos a más largo plazo de mantener la paz y la prosperidad en el noreste de Asia en un entorno geopolítico cambiante.
Para la comunidad internacional, y en especial para los países más preocupados por la seguridad tradicional y no tradicional en el noreste de Asia, existen también opciones estratégicas que darán forma a la trayectoria futura del compromiso y de las relaciones con la RPDC.
En primer lugar, tras varios años de diplomacia bilateral con Corea del Norte, ¿habrá disposición a emprender nuevos enfoques innovadores de la diplomacia que combinen el compromiso multilateral con el bilateral y que mejoren la coherencia y la coordinación entre los principales países interesados, incluidos China y Rusia?
Aunque el régimen de sanciones de la ONU se forjó por consenso en el Consejo de Seguridad, China y Rusia cuestionan ahora su mantenimiento y, aunque se conceden exenciones de sanciones con fines humanitarios, persisten muchos obstáculos prácticos.
A corto plazo, para aliviar las tensiones sociales críticas que existen actualmente en la RPDC y señalar la disposición a considerar nuevos enfoques de diplomacia, podrían adoptarse decisiones para flexibilizar las sanciones que afectan directamente a la salud y a la seguridad alimentaria, y abordar la cuestión de las transferencias de dinero a la RPDC por parte de organizaciones multilaterales, agencias bilaterales y ONG humanitarias, para que puedan atender los gastos operativos en el país y los programas de asistencia dirigidos a necesidades críticas de seguridad humana.
Si tales decisiones se complementaran con manifestaciones de la disposición norcoreana a trabajar de forma cooperativa y transparente con los proveedores de dicha asistencia, se avanzaría en la generación de confianza.
En segundo lugar, si las primeras iniciativas de cooperación para atender los desafíos de seguridad humana de Corea del Norte tienen éxito a medida que la pandemia retrocede, ¿habría disposición a respaldar un apoyo ampliado de múltiples partes interesadas para fortalecer la capacidad del sistema sanitario mediante inversiones en suministros de vacunas contra la COVID-19, otros medicamentos esenciales y equipos médicos modernos, junto con la asistencia técnica y la formación conexas que sean necesarias?
En tercer lugar, con avances en las negociaciones sobre la cuestión nuclear y otras cuestiones de seguridad, ¿habría también apoyo para contribuir a crear un entorno en el que la RPDC pueda emprender con seguridad reformas económicas y recibir asistencia para el desarrollo económico, con el fin de anclar la seguridad económica y humana en su ecuación de seguridad a largo plazo?
Esto podría implicar un papel ampliado para los organismos de la ONU, inicialmente un papel limitado del Fondo Monetario Internacional para prestar asistencia técnica y formación sobre cuentas nacionales, gestión macroeconómica y otras cuestiones del sistema financiero; una participación inicial limitada de los bancos internacionales de desarrollo y de mecanismos regionales de cooperación, como la Iniciativa del Gran Tumen, para aplicar las lecciones de las experiencias internacionales en la gestión de la pandemia de COVID-19 con vistas a futuras capacidades de gestión de la salud pública, oportunidades de desarrollo económico no sancionadas y cooperación transfronteriza.
Conclusión
Dar prioridad a la seguridad humana para la RPDC en la situación actual del país ofrece el potencial de abrir una nueva vía hacia la paz y, eventualmente, un Gran Reinicio en la península coreana. Ello requiere valor para superar los temores y la desconfianza, y voluntad de la dirigencia norcoreana para adoptar decisiones estratégicas. También exige apertura internacional, en especial por parte de Estados Unidos, Corea del Sur y Japón, para aprovechar la oportunidad del momento presente, mientras el mundo reimagina muchos aspectos de la vida global tras la pandemia, y para adoptar también decisiones estratégicas que impulsen nuevos enfoques en las relaciones y las negociaciones con la RPDC a fin de buscar una paz y una prosperidad sostenidas para el pueblo coreano y la región del noreste de Asia.
