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Las sanciones económicas han demostrado ser una herramienta importante de política exterior para la administración de Donald Trump. En menos de un año, ha ampliado las sanciones económicas existentes en respuesta a disputas con Corea del Norte, Rusia, Cuba, Irán y Venezuela.
El Departamento de Estado de EE. UU. está considerando nuevas sanciones contra Myanmar por su trato a la comunidad rohinyá, en virtud de la autoridad de la Ley Global Magnitsky. Esta ley autoriza a Estados Unidos a congelar activos e imponer prohibiciones de visado a personas seleccionadas por violaciones de las normas internacionales de derechos humanos.
Una estrategia específica utilizada para aumentar los efectos de las sanciones económicas contra Corea del Norte y Rusia se conoce como «sanciones secundarias». Este tipo de sanción se adopta además de las «sanciones primarias» impuestas a un país, organización o individuo sancionado, y tiene características muy específicas.
La globalización ha reducido la vulnerabilidad de muchos países frente a las sanciones económicas tradicionales y plantea graves desafíos para diseñar e implementar sanciones económicas que provoquen sufrimiento económico en los grupos afectados dentro del país sancionado.
Recurrir a las sanciones secundarias para reforzar la eficacia de las sanciones primarias puede ser un enfoque para abordar las consecuencias menos favorables de lo previsto de algunos regímenes de sanciones económicas. Al mismo tiempo, las sanciones secundarias pueden ser controvertidas, y su eficacia es muy discutida. Antes de adoptar una estrategia de uso ampliado de las sanciones secundarias, es importante comprender a fondo su potencial y sus escollos como herramienta de política exterior.
¿Qué son las sanciones económicas secundarias?
El término «sanciones secundarias» es en sí mismo confuso y confuso. Sugiere que existe una clase de sanciones económicas que podría añadirse a las sanciones originales, «primarias», pero las sanciones secundarias implican algo más que introducir sanciones económicas adicionales para intensificar las consecuencias sobre el país sancionado.
Existen varias formas en que un país que impone sanciones puede intentar aumentar sus efectos una vez impuestas, incluida la adopción de sanciones secundarias.
El país que impone sanciones puede prohibir a empresas e individuos de otros países realizar transacciones comerciales con ciudadanos y empresas estadounidenses, para inhibir su relación económica con el país objeto de las sanciones económicas «primarias».
Un ejemplo contemporáneo son las sanciones secundarias que Estados Unidos ha impuesto a empresas e individuos chinos por realizar transacciones financieras con Corea del Norte. El 19 de junio de 2017, Estados Unidos impuso sanciones a un banco chino (Banco de Dandong), a una empresa china (Dalian Global Unity Shipping Co.) y a dos ciudadanos chinos (Sun Wei y Li Hong Ri). Al Banco de Dandong se le prohíbe realizar cualquier operación bancaria con empresas con sede en Estados Unidos. A Dalian Global se le prohíbe realizar transacciones comerciales con empresas y ciudadanos estadounidenses. En el caso de Wei y Ri, las sanciones congelaron sus activos y les prohibieron cualquier negocio con empresas o individuos con sede en Estados Unidos.
Existe una profunda división entre académicos y profesionales sobre la eficacia de las sanciones secundarias. Tradicionalmente, el consenso abrumador entre los investigadores ha sido que las sanciones secundarias no son una herramienta eficaz de política exterior. El razonamiento y los hallazgos que sustentan esta conclusión son paralelos a las pruebas sobre los efectos de las sanciones económicas unilaterales.
Rara vez las pérdidas económicas derivadas de las sanciones secundarias son lo bastante grandes como para cambiar la política de un país.
El gobierno o régimen del país sancionado suele utilizar las sanciones para consolidar el poder político, demonizando al país que las impone y elevando el orgullo nacional.
Las sanciones se dirigen a políticas que el país sancionado es poco probable que revoque en cualquier circunstancia, salvo un cambio de régimen.
Las sanciones tienen consecuencias negativas para individuos y empresas, sin producir beneficios para la política exterior.
Son difíciles de aplicar y, por tanto, causan sufrimiento económico, a menudo a poblaciones inocentes, con escasas perspectivas de éxito.
Muchos investigadores consideran que las sanciones secundarias tienen todos los peores atributos de las sanciones económicas, además de la carga adicional de poder provocar nuevos conflictos con aliados y adversarios que se oponen a la imposición de restricciones y dificultades económicas a sus propias industrias y ciudadanos.
Algunos académicos son más optimistas sobre las perspectivas de que las sanciones secundarias se utilicen con eficacia, aunque reconocen los riesgos de deteriorar potencialmente las relaciones con los aliados.
A pesar del limitado apoyo académico a las sanciones secundarias, los funcionarios públicos siguen considerándolas una herramienta viable y, en ocasiones, eficaz de política exterior.
Un buen ejemplo son las afirmaciones del presidente Obama, la secretaria Hillary Clinton y varios expertos en política exterior sobre el acuerdo de Irán para negociar el establecimiento de límites a su programa de enriquecimiento nuclear. En septiembre de 2014, el presidente iraní Hassan Rouhani accedió a celebrar negociaciones internacionales, con el resultado previsto de un programa nuclear iraní reducido y sometido a inspección, a cambio de la relajación y eventual eliminación de las sanciones económicas impuestas por Estados Unidos y la ONU. Las negociaciones culminaron en el Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA), firmado por Irán, China, Francia, Rusia, el Reino Unido, Estados Unidos, Alemania y la Unión Europea en julio de 2015.
¿Qué papel desempeñaron las sanciones secundarias en este avance diplomático?
Según una revisión de análisis y evaluaciones de las condiciones y los acontecimientos que condujeron al acuerdo, una ofensiva diplomática estadounidense agresiva fue determinante para lograr e implementar sanciones secundarias que afectaron a bancos y otras empresas que hacían negocios con Irán.
Se considera que estas sanciones secundarias fueron el factor clave que llevó a Irán a negociar un acuerdo para limitar su programa nuclear, incluida la inspección internacional, y las sanciones fueron más determinantes entre 2010 y 2014.
Una parte significativa de los negocios entre otros países e Irán se paralizó con la imposición de sanciones estadounidenses sobre categorías de transacciones comerciales cada vez más amplias.
A medida que Estados Unidos amplió gradualmente esas categorías, mediante legislación y órdenes ejecutivas, «las empresas y gobiernos extranjeros redujeron sus inversiones en el sector energético de Irán, suspendieron las transacciones financieras con bancos iraníes designados y, finalmente, redujeron sus compras de petróleo a Irán y retuvieron fondos iraníes [fondos] en sus bancos nacionales.
«Esas sanciones secundarias fueron eficaces, no solo por la amenaza de restricciones de acceso al mercado estadounidense para las empresas extranjeras que realizaban negocios cubiertos con Irán, sino también por la aceptación de esas amenazas por parte de gobiernos extranjeros que no ofrecieron protección a sus empresas. De hecho, muchos de estos países, especialmente en Europa, siguieron las medidas estadounidenses con prohibiciones directas de las propias actividades.»1
Como ocurre con todas las sanciones económicas, las empresas y los individuos pagan un precio cuando se aplican sanciones secundarias. Cuando estas se consideran eficaces, las pérdidas comerciales de empresas e individuos en los países que imponen, sufren y son objeto de las sanciones pueden juzgarse fácilmente como necesarias, parte del coste de alcanzar el objetivo de política exterior. Además, las empresas e individuos que hacen negocios con el régimen sancionado podrían considerarse beneficiarios de ganancias mal habidas, al menos desde la perspectiva del país que impone las sanciones.
Cuando el efecto de las sanciones secundarias es incierto, se produce una penuria económica, a menudo para personas inocentes, sin ningún propósito. Se trata de una alteración de las prácticas y relaciones comerciales que puede ser difícil de restablecer, incluso después de que haya terminado el régimen de sanciones económicas. Las sanciones secundarias no deberían presentarse como un mero instrumento para dar la apariencia de tomar medidas significativas contra un aliado o adversario.
A pesar de la abrumadora investigación que concluye que las sanciones secundarias son en gran medida ineficaces, es probable que sigan siendo una herramienta de política exterior popular. Los gobiernos que recurren a las sanciones secundarias tienen un interés interesado en atribuirse su éxito (al igual que los países sancionados lo tienen en restarles importancia), lo que enturbia las evaluaciones de sus verdaderos efectos.
Además, las sanciones secundarias son una forma muy pública de demostrar un compromiso renovado con la consecución de los objetivos de política exterior del país que las impone. Es poco probable que la controversia sobre la eficacia de las sanciones secundarias se resuelva de forma definitiva, y los méritos de su aplicación pasada y futura se juzgarán caso por caso.
Conclusión
Las sanciones secundarias amplían la capacidad del país que las impone para causar daño económico en el país sancionado. Sin embargo, sí añaden riesgo, al introducir la posibilidad de provocar conflictos con aliados o adversarios.
Las sanciones secundarias deberían considerarse una opción al diseñar sanciones económicas, pero solo en un conjunto de circunstancias muy particulares. Por tanto, tienen aplicaciones prácticas limitadas. Como ocurre con cualquier sanción económica, si se aplican incorrectamente, pueden causar más daño que beneficio.
Sanciones económicas secundarias: ¿política eficaz o negocio arriesgado?John J Forrer, Atlantic Council
