Desde julio, cuando alcanzaron los 115 dólares por barril, los precios del petróleo se desplomaron hasta situarse por debajo de los 65 dólares por barril en los últimos días. A pesar de la fuerte caída de los precios, la OPEP no dio señales de tener intención de recortar la producción. El mercado del petróleo sigue bien abastecido y la debilidad de los datos económicos de la zona del euro y de varias economías emergentes, entre ellas Turquía, Brasil, Rusia y China, genera presión sobre los precios del petróleo por el lado de la demanda. Esto significa que el precio del petróleo podría caer aún más y mantenerse bajo durante más tiempo.
Las perspectivas económicas de muchas economías ricas en recursos están ligadas a los precios del petróleo. Rusia y Kazajistán son dos casos extremos. Esa dependencia se traduce en volatilidad de los ingresos por exportaciones y de los ingresos públicos y, según el régimen cambiario, en una caída de la moneda nacional. En Rusia, el petróleo y el gas representan alrededor del 70 % de las exportaciones y el 50 % del presupuesto federal. En Kazajistán, los ingresos petroleros constituyen aproximadamente la mitad de los ingresos totales del Gobierno y el 45 % de los ingresos en divisas.
La bibliografía sugiere que los países exportadores de materias primas deberían dejar flotar su tipo de cambio, para permitir que una política monetaria independiente responda a las perturbaciones de los precios de las materias primas (Frankel 2014, Broda 2004, Edwards y Yeyati 2005, y Céspedes y Velasco 2012). Si la política monetaria se ve limitada para afrontar este desafío como consecuencia de los regímenes cambiarios vigentes, ya sean paridades fijas o flotaciones estrechamente controladas, la política fiscal debe asumir la mayor parte de la carga de la estabilización macroeconómica.
En Rusia, que mantiene un régimen de flotación controlada desde 1999, la evolución reciente de los precios del petróleo provocó una fuerte erosión del valor de su moneda desde julio (Figura 1). A principios de diciembre, el rublo se había depreciado un 55 % frente al dólar estadounidense. Solo en octubre, el Banco Central de Rusia gastó unos 30.000 millones de dólares para sostener el rublo (lo que redujo sus reservas a unos 420.000 millones de dólares). La fuerte caída de los precios del petróleo fue uno de los factores que aceleraron la transición del banco central a un tipo de cambio de libre flotación (prevista inicialmente para enero de 2015), que se adelantó inesperadamente al 10 de noviembre.
En Kazajistán, donde el régimen cambiario consiste en una flotación estrechamente controlada (Figura 2), las autoridades gastaron unos 9.000 millones de dólares —cerca de la mitad de sus reservas de divisas— entre julio y octubre de 2014 para estabilizar el tenge.
Ambos gobiernos también afrontan ahora desafíos fiscales y están considerando una respuesta adecuada de política fiscal.
Los ingresos procedentes de los recursos naturales, especialmente del petróleo y el gas, son intrínsecamente volátiles, inciertos y dependen de la demanda externa. Para mantener la prosperidad a largo plazo, las economías ricas en recursos deberían ahorrar los ingresos derivados de los recursos para acumular activos financieros o invertirlos en activos físicos; es decir, destinarlos a gastos de capital en los años favorables. El desafío a corto plazo para la gestión macroeconómica y la planificación fiscal se deriva de la volatilidad e imprevisibilidad de los precios del petróleo. Esto suele contribuir a un patrón procíclico del gasto público en los países exportadores de recursos y exige suavizar el gasto público mediante el uso de anclas fiscales sólidas.
La cuestión inmediata de política económica para Rusia y Kazajistán es cómo ajustar sus presupuestos.
La Duma rusa y el presidente decidieron seguir adelante y aprobar el proyecto de presupuesto para 2015 según lo previsto (con un presupuesto equilibrado si el precio del petróleo supera ligeramente los 100 dólares). También se comprometieron a respetar la regla fiscal vigente, que fija un límite al gasto federal. Esto permitirá al Gobierno utilizar su Fondo de Reserva. Con un régimen de tipo de cambio flexible, la caída de los precios del petróleo se traducirá en una depreciación del rublo, y ambos efectos se compensan en parte en el presupuesto. Este año comenzó a aplicarse un plan para reactivar la economía de forma contracíclica mediante un programa estratégico de inversión, financiado en gran medida al margen del presupuesto con fondos comprometidos por el Fondo Nacional de Bienestar, el segundo fondo de reserva de Rusia, destinado a cubrir futuras obligaciones en materia de pensiones.
El Gobierno de Kazajistán decidió seguir otro camino: revisó su presupuesto de 2015 para tener en cuenta los menores precios del petróleo (ahora fijados en 80 dólares por barril en el presupuesto, frente a los 90 dólares iniciales), pero luego presentó inesperadamente en noviembre de 2014 un nuevo y cuantioso programa de inversión para 2015-2017. Este programa de 18.000 millones de dólares se financia con una retirada de 9.000 millones de dólares del fondo petrolero nacional (3.000 millones de dólares durante 3 años) y con unos 9.000 millones de dólares del Acuerdo Marco del Programa que mantiene con varias organizaciones financieras internacionales, incluido el Banco Mundial. El programa se centra en inversiones a medio plazo en carreteras, vivienda, servicios públicos e infraestructura social, así como en mantener el apoyo a las pymes.
Para ambos países, recurrir a mejores estabilizadores —como anclas fiscales sólidas, por ejemplo la relación entre el déficit no petrolero y el PIB, y redes de protección social bien focalizadas— ayudaría a afrontar mejor los shocks de corto plazo y reduciría la necesidad de intervenciones fiscales improvisadas o reactivas. Si la caída de los precios del petróleo persiste como proyectamos , habrá un límite al estímulo a la inversión impulsado por el sector público.
Por último, y quizá lo más importante, el impacto de los estímulos fiscales varía de un país a otro y la inversión pública no siempre produce los efectos positivos deseados: en el caso de Rusia, la inversión pública mostró un gran potencial para desplazar a la inversión privada. El exministro de Finanzas de Rusia, Alexei Kudrin, propuso recientemente mejorar las instituciones del país para recuperar la confianza de las empresas, entre otras cosas, haciendo más eficiente la administración pública, ampliando las competencias de las autoridades subnacionales y restableciendo la confianza pública en el poder judicial y el sistema de pensiones. En resumen, estas medidas contribuirían a reactivar el mercado privado y la actividad empresarial, en lugar de centrarse en aumentar el gasto de capital público decidido a nivel federal.
En el caso de Kazajistán, el impacto del programa de inversión previsto en el PIB podría ser reducido durante el próximo año o los dos siguientes, si no hay proyectos listos para comenzar. Además, las autoridades deberían vigilar que no se recurra repetidamente al fondo petrolero nacional, a fin de garantizar la disciplina fiscal, y tener en cuenta la capacidad de absorción de la economía, la viabilidad de los proyectos y la eficiencia del gasto.
Este artículo se publicó originalmente en el blog Future Development del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autora: Birgit Hansl, de nacionalidad alemana, es la economista principal del Banco Mundial para la Federación de Rusia, y coordinadora sectorial de país en la Red de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica de la región de Europa y Asia Central.
Imagen: Un trabajador baja las escaleras de un tanque de petróleo en el puerto mediterráneo turco de Ceyhan. REUTERS/Umit Bektas
