A pesar de los compromisos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2021, las políticas climáticas de mitigación de los países no bastan para alcanzar sus ambiciosos objetivos de reducción de emisiones.
Cuatro economistas de la OCDE proponen un marco para diseñar estrategias integrales de descarbonización que promuevan el crecimiento y la inclusión social.
Abogan por una combinación de políticas basada en la fijación de precios de las emisiones, normas y reglamentos, junto con políticas complementarias que compensen los efectos distributivos.
El cambio climático pone en peligro el bienestar de nuestras generaciones y de las futuras (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, 2021). Pese a los nuevos compromisos anunciados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2021 (COP26), celebrada en Glasgow, y en los meses previos, las promesas y políticas de mitigación climática de los países siguen sin estar en consonancia con sus ambiciosos objetivos de reducción de emisiones ni con la meta del Acuerdo de París de 2015 de mantener el aumento de la temperatura mundial «muy por debajo de los 2 grados con respecto a los niveles preindustriales» (Figura 1).
Figura 1 Las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero no están en consonancia con las cero emisiones netas para 2050
Escenarios de emisiones de CO2 a lo largo del tiempo (2000–2050) y el aumento de temperatura previsto correspondiente para 2100
Nota: El Escenario de compromisos anunciados se actualiza con las promesas de la COP26 vigentes al 3 de noviembre de 2021; el Escenario de cero emisiones netas muestra la trayectoria de las emisiones mundiales relacionadas con la energía, elaborada por la Agencia Internacional de la Energía, en la que se despliegan tecnología, inversiones y políticas de acuerdo con el objetivo de alcanzar cero emisiones netas para 2050. Los aumentos de temperatura previstos para 2100 son relativos a los niveles preindustriales y están sujetos a un riesgo al alza debido a las incertidumbres de la estimación y a posibles cambios futuros en las políticas.
Fuente: Agencia Internacional de la Energía (2021a,b,c).
Los costos económicos y distributivos previstos de las políticas de mitigación climática disuaden a los responsables de formular políticas de tomar medidas más decisivas. En los dos años anteriores al impacto de la COVID-19 (2018–19), el PIB real mundial creció un 6,4 % (OCDE 2022b), mientras que las emisiones de CO2 aumentaron un 2,2 % (Global Carbon Project 2021). En 2020, las medidas de confinamiento aplicadas en muchos países para contener la propagación del virus redujeron las emisiones mundiales un 5,2 %. Esta reducción anual concuerda con las promesas de mitigación climática para 2030, pero tuvo enormes costos económicos y sociales, ya que el PIB mundial cayó un 3,4 % (OCDE 2021b). En conjunto, este experimento «natural» recuerda la necesidad de nuevos enfoques y políticas que concilien los esfuerzos de descarbonización con el crecimiento y la inclusión social (Weder di Mauro 2021).
Las múltiples fallas del mercado exigen una combinación integral de políticas
Las múltiples fallas del mercado y los objetivos contrapuestos de las políticas dificultan el diseño de estrategias de descarbonización costoeficaces. Una falla importante del mercado es la externalidad negativa que generan los gases de efecto invernadero (GEI), que crea una brecha entre los costos sociales marginales y los costos privados y hace que los precios no reflejen los daños climáticos. Una segunda falla del mercado es la insuficiente provisión por parte de los mercados privados de innovación «verde» y avances tecnológicos, debido a que el conocimiento es, en gran medida, un bien público, especialmente en este ámbito (Dechezleprêtre et al. 2013).
Otras fallas del mercado agravan estos dos problemas. Por ejemplo, los beneficios colaterales de reducir las emisiones —como la mejora de la salud y la biodiversidad— siguen sin tener precio, lo que debilita los incentivos para combatir el cambio climático; además, los efectos de red pueden obstaculizar el despliegue de tecnologías «verdes».
Los gobiernos pueden utilizar diversos instrumentos de política para reducir las emisiones (Caselli et al. 2021). En un nuevo estudio (D’Arcangelo et al. 2022), comparamos el desempeño de varios instrumentos de política climática, pertenecientes a dos grandes categorías (instrumentos de fijación de precios de las emisiones, y normas y reglamentos), según criterios clave:
reducción de los costos de abatimiento a corto y a medio y largo plazo
costos administrativos
capacidad para hacer frente a la incertidumbre
reasignación y cuestiones distributivas
economía política y aceptación pública
impacto en el presupuesto público (véanse en la Tabla 1 algunos ejemplos clave).
Tabla 1 Principales políticas climáticas evaluadas según los criterios de valoración
Nota: Los colores de las celdas indican en qué medida los criterios de evaluación son favorables para un instrumento de política determinado (verde: muy favorable; naranja: medianamente favorable o resultado mixto; rojo: desfavorable; blanco: no aplicable).
El mensaje general de este ejercicio es que ningún instrumento de política es superior a los demás en todos estos criterios clave. Esto exige una combinación integral de políticas climáticas que también incluya medidas complementarias para mejorar la costoeficacia y la aceptación social de las estrategias de descarbonización. Sin embargo, las distintas fuentes de emisiones de cada país (Figura 2), las preferencias sociales y las limitaciones políticas (como la tolerancia a una mayor presión fiscal, la cobertura, la eficacia del sistema de prestaciones y la estructura industrial) hacen que las combinaciones de políticas eficaces y viables varíen de un país a otro.
Figura 2 La proporción de las emisiones correspondiente a cada sector varía según el país
Proporción de las emisiones de gases de efecto invernadero (excluidos el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura) en determinados países de la OCDE
Instrumentos de fijación de precios de las emisiones
El primer componente de una combinación integral de políticas comprende instrumentos de fijación de precios de las emisiones (Schlögl y Schmidt 2020; Gollier 2021). Este componente abarca los impuestos sobre los GEI y los sistemas de comercio de emisiones, como el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE, así como otros instrumentos basados en incentivos, como los impuestos sobre bienes contaminantes. Un precio uniforme de las emisiones para toda la economía es un pilar de las estrategias de mitigación, ya que es muy eficaz para reducir las emisiones a corto plazo. Sin embargo, en la práctica, los precios de las emisiones suelen ser bajos (Figura 3), en parte debido a la preocupación por sus efectos distributivos y a la oposición general del público (Furceri et al. 2021; Rausch et al. 2011).
Figura 3 La mayoría de los países fijan un precio demasiado bajo para sus emisiones de carbono
Índice de fijación de precios del carbono, 2018
Aunque es importante, la fijación de precios de las emisiones quizá no baste para descarbonizar la economía, pues resulta ineficaz cuando las empresas y los hogares responden débilmente a las señales de precios. Además, puede amplificar las pérdidas de bienestar durante las recesiones, salvo que varíe con el tiempo (Benmir et al. 2021), y contribuye poco a resolver las fallas de coordinación en materia de innovación y concesión de licencias (Bessen y Maskin 2009). Esto limita los efectos indirectos del conocimiento y el desarrollo de nuevas tecnologías verdes, con el riesgo de frenar el desarrollo de tecnologías con bajos costos de abatimiento. Por último, la coordinación internacional de las políticas es clave para reducir los riesgos de fuga de carbono (Hoogendoorn et al. 2021; Bartram et al. 2021; Schmidt et al. 2021).
Normas y reglamentos
El segundo componente de una combinación integral de políticas comprende normas y subsidios para acelerar el despliegue de tecnologías con bajas emisiones de carbono. Estos instrumentos pueden establecer una amplia gama de requisitos, como cuotas de emisiones, certificaciones verdes y mandatos tecnológicos. Pueden ser especialmente eficaces, por ejemplo, para restringir y eliminar gradualmente las actividades o tecnologías que generan muchas emisiones antes de una fecha determinada. Las normas y los reglamentos no fijan directamente los precios de las emisiones, pero el costo que implican puede considerarse un precio implícito de las emisiones (a diferencia de los sistemas de fijación de precios de las emisiones, que establecen precios explícitos).
Las normas y los reglamentos pueden complementar eficazmente la fijación de precios de las emisiones y otras políticas basadas en incentivos (Stiglitz et al. 2017), sobre todo cuando son neutrales desde el punto de vista tecnológico (por ejemplo, las normas de desempeño transferibles). Pueden ayudar a superar fallas de coordinación que dificultan la difusión de tecnologías «verdes» basadas en redes y de la innovación, y pueden sustituir la fijación de precios de las emisiones cuando las empresas y los hogares no responden a los precios. También pueden abordar eficazmente algunas fallas del mercado —causadas, por ejemplo, por conductas miopes, restricciones financieras y aversión al riesgo— que los precios de las emisiones no logran resolver. Por ejemplo, el etiquetado de eficiencia energética puede reforzar la respuesta conductual que generan los instrumentos basados en incentivos.
Sin embargo, los reglamentos mal diseñados y sin coordinación pueden aumentar considerablemente el costo de la descarbonización al distorsionar las señales de precios, debilitar los incentivos para toda la economía, elegir a los ganadores y complicar el seguimiento del desempeño. En estas situaciones, pueden dar lugar a precios implícitos del carbono elevados, lo que resta costoeficacia general a las estrategias de descarbonización.
Políticas complementarias
Las políticas complementarias y de marco constituyen el tercer componente de una combinación integral de políticas. Incluyen todas las políticas que no tienen como objetivo directo reducir las emisiones, sino disminuir los costos económicos y sociales de las políticas que sí lo hacen. Algunas políticas complementarias buscan acelerar el desarrollo y el despliegue de nuevas tecnologías de abatimiento (Acemoğlu et al. 2017). Entre ellas se encuentran:
Incentivos para la I+D y la innovación; medidas de apoyo al dinamismo empresarial (por ejemplo, eliminar las barreras a la entrada de empresas, reducir los obstáculos al comercio y reformar los regímenes de insolvencia) (De Haas et al. 2021); promover la coherencia y comparabilidad de los datos de las metodologías de calificación ambiental, social y de gobernanza para atraer capital privado (Ehlers et al. 2020; Elmalt et al. 2021; Bolton et al. 2021); aumentar la inversión para modernizar las redes eléctricas y de transporte. Por ejemplo, en Noruega, el gran aumento del número de estaciones de carga para vehículos eléctricos (600 % entre 2015 y 2021) ha contribuido a reducir la «ansiedad por la autonomía» y ha impulsado las ventas de vehículos eléctricos (OCDE 2022a).
Otras políticas complementarias buscan atenuar los efectos distributivos de las políticas climáticas y ayudar a las personas durante la transición climática. Un hallazgo empírico general es que las políticas climáticas tienden a ser regresivas (Zachmann et al. 2018). Reciclar los ingresos procedentes de los sistemas de fijación de precios de las emisiones puede ayudar a corregir esta situación y hacer que las políticas climáticas sean más progresivas. Aunque, por lo general, se desaconseja asignar ingresos a fines específicos porque genera rigideces en las prioridades de gasto, puede ser una herramienta útil en el contexto de la descarbonización: refuerza el compromiso y comunica claramente cómo se utilizarán los ingresos adicionales, lo que contribuye a generar confianza (Klenert y Hepburn 2018). Por ejemplo, en Suiza, el proyecto de ley sobre el impuesto al carbono aprobado en 2018 contemplaba destinar alrededor de dos tercios de los ingresos fiscales a la redistribución entre hogares y empresas (Office fédéral de l'environnement (OFEV), Confédération Suisse 2020).
Otro ejemplo de medida complementaria constructiva es promover políticas activas de empleo eficaces. Estas medidas pueden facilitar la profunda reestructuración del mercado laboral que probablemente provoquen las políticas climáticas (Walker 2013). Un ejemplo exitoso es el sistema de «flexiguridad» de Dinamarca, que favorece la movilidad laboral mediante políticas activas de empleo, incluida la formación en las competencias que se demandan en los empleos verdes (OCDE 2021c).
Las estrategias de descarbonización eficaces requieren instituciones confiables y una comunicación transparente
Los esfuerzos de descarbonización tendrán efectos generalizados en las economías y las sociedades, y pueden generar ganadores y perdedores (Chancel y Piketty 2015). Algunos elementos pueden facilitar la identificación de una combinación eficaz de políticas que cuente con amplio apoyo (Furceri et al. 2021). En primer lugar, reducir las brechas de información y conocimiento es fundamental para crear conciencia sobre el cambio climático y generar confianza entre la ciudadanía (van der Ploeg y Rezai 2018). Esto puede lograrse, por ejemplo, mediante campañas públicas de comunicación y educación que combatan la desinformación de manera focalizada, ya que, de lo contrario, podría surgir una oposición significativa.
En segundo lugar, las normas que permiten una actividad transparente de cabildeo pueden impedir que grupos de interés capturen las políticas para obstaculizar la mitigación climática o distribuir injustamente sus costos (OCDE 2021a).
Por último, la participación eficaz de las partes interesadas en un marco institucional transparente y confiable puede ayudar a identificar, gestionar y conciliar preferencias y prioridades contrapuestas. Dinamarca, los Países Bajos y el Reino Unido cuentan con buenos ejemplos de organismos climáticos independientes encargados de evaluar la opinión pública y ofrecer recomendaciones de política independientes a los gobiernos.
