Han pasado cuatro años desde que se firmó el Acuerdo de París, y la estrategia mundial contra el cambio climático necesita una nueva inyección de energía (valga el juego de palabras). Los planes presentados por los países ante la ONU –las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC)– no suman1 ni de lejos el nivel de ambición necesario para alcanzar el objetivo de 2 ˚C del Acuerdo, y mucho menos el objetivo de 1,5 ˚C que el IPCC ha recomendado como el más adecuado (IPCC 2018).
Al mismo tiempo, el sistema comercial mundial está sometido a una presión creciente y también necesita un nuevo impulso. El comercio de mercancías entre las economías del G20 se está contrayendo (OCDE 2019), en parte debido al aumento de las tensiones, los aranceles y los mayores costes e incertidumbre que estos generan.
Las comunidades diplomáticas del clima y del comercio se mueven en círculos distintos. Pero se necesitan mucho más de lo que creen, y es hora de unirlas.
La mejor manera de contribuir al éxito del Acuerdo de París es construir sobre él en lugar de descansar en sus logros. Y la mejor forma de desactivar el creciente escepticismo público sobre los beneficios de la integración económica es centrar las negociaciones comerciales de manera más directa en las principales prioridades sociales, entre las que el cambio climático es sin duda una.
Ha llegado el momento de construir la arquitectura internacional económica necesaria para acelerar la difusión de las innovaciones energéticas bajas en carbono que los emprendedores llevan cada vez más al mercado en condiciones competitivas. Confiar únicamente en los procesos políticos nacionales puestos en marcha por el Acuerdo de París simplemente no logrará la difusión necesaria de estas tecnologías en el plazo que dictan las leyes físicas de nuestra atmósfera.
El mundo necesita una cooperación internacional que aporte más que el marco ascendente de «que florezcan mil flores», basado en planes climáticos nacionales voluntarios, establecido en París.
Esta próxima fase –económica– de la cooperación en materia de cambio climático debería tener un reparto de actores y una geometría distintos a los que dieron lugar a los acuerdos de Kioto y París. En cuanto a los actores, los ministerios de Asuntos Exteriores y de Medio Ambiente fueron los principales protagonistas en la creación del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, en 1997, y del Acuerdo de París, en 2015, con la contribución decisiva de la comunidad científica a través de las evaluaciones organizadas por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). Esta vez, deberán participar los ministerios económicos (finanzas, comercio, energía, transporte, infraestructuras, desarrollo y tecnología), con aportaciones activas, así como con diseño conjunto y asociación de las comunidades empresarial y financiera.
En cuanto a la geometría, mientras que la diplomacia climática de las dos últimas décadas se ha desarrollado a nivel multilateral en la ONU, esta nueva fase económica requerirá una configuración más específica y variable. Dado que la velocidad y el volumen de las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero es lo que más importa, un enfoque universal y multilateral será innecesario e incluso contraproducente. Las emisiones mundiales se concentran en un número limitado de zonas geográficas y sectores industriales, por lo que no será necesario dedicar el extraordinario tiempo que normalmente se requiere para alcanzar un acuerdo unánime en la comunidad internacional.
Un grupo de grandes economías afines podría utilizar su poder de mercado combinado para acelerar la difusión de bienes y servicios industriales, de consumo y de servicios públicos con eficiencia de carbono, alineando sus incentivos económicos y normas de forma que generen mayores economías de escala y menores costes de transacción para estos productores. Al modificar colectivamente los precios relativos de los bienes y servicios de alto y bajo carbono dentro de sus mercados, una coalición plurilateral de países con grandes mercados y ambiciones climáticas, así como comunidades empresariales favorables, podría hacer mucho para acelerar un cambio en los patrones de producción y consumo, directamente al principio dentro de su considerable cuota colectiva de la economía mundial, y luego indirectamente en otros mercados, a medida que estas mayores economías de escala contribuyan a reducir los costes de producción de los bienes y servicios bajos en carbono y los hagan más competitivos en precio a escala mundial.
La forma más eficaz de ampliar la diferencia de precios entre las alternativas bajas y altas en carbono sería imponer un impuesto al carbono de amplio alcance o aplicar un sistema nacional de limitación y comercio de derechos de emisión. Pero estas políticas se han extendido lentamente y, cuando se han adoptado –a menudo con un considerable coste político–, han dado resultados escasos (Bloomberg 2016). Por ello, aunque en teoría «poner precio al carbono» podría parecer una solución mágica, en el mundo real ha demostrado ser cualquier cosa menos eso.
Existen múltiples otras formas de modificar los precios relativos de los bienes de alto y bajo carbono en una economía, más allá de un impuesto amplio o de un sistema de limitación y comercio, ya sea mediante aranceles, contratación pública, financiación, gobernanza corporativa, subvenciones, normas técnicas, divulgación para inversores, impuestos específicos o normas y políticas de comercio de emisiones. Algunos de estos instrumentos tienen el potencial de influir en los precios de forma bastante directa, y otros de forma más indirecta, mediante un cambio en el comportamiento de compra que genera economías de escala ampliadas para los productores de tecnología baja en carbono. Ejemplos de los primeros son la creación de un diferencial arancelario en el comercio internacional, un trato fiscal diferenciado para los equipos con alto consumo energético, una ponderación normativa diferenciada y normas de divulgación para los activos intensivos en carbono de las entidades financieras, así como la reducción de las subvenciones a los combustibles fósiles. Ejemplos de los segundos son las normas de eficiencia energética basadas en el rendimiento para la contratación pública, la definición y el etiquetado de normas de eficiencia para equipos industriales y de consumo, las normas de rendimiento para flotas de transporte, etc.
El panorama de actores relevantes para esta amplia agenda económica está muy fragmentado entre numerosos ministerios, organizaciones internacionales e industrias. Cada uno tiene no pocos retos y prioridades dentro de su negocio tradicional, razón por la cual la maquinaria de la cooperación económica internacional ha permanecido tan callada en la lucha contra el cambio climático durante todos estos años. Solo los presidentes y primeros ministros pueden impulsar la necesaria acción intragubernamental e intergubernamental. Y solo ellos pueden lograr la participación de los principales líderes empresariales de sus sociedades necesaria para diseñar conjuntamente y respaldar esa estrategia.
Imaginen que los líderes de Francia, Alemania, China, Japón, Corea del Sur, Canadá y el Reino Unido –cuyos gobiernos y poblaciones subyacentes están firmemente comprometidos con un sólido avance climático– anunciaran una nueva clase de alianza económica internacional orientada a aumentar los incentivos de mercado para la adopción de bajas emisiones de carbono, alineando múltiples aspectos de sus entornos económicos habilitantes. Al crear una alianza de comercio e inversión de bajo carbono de este tipo, estos líderes podrían aportar un nuevo impulso a la carrera de la humanidad contra el tiempo, impulsando una adopción más rápida de la tecnología baja en carbono en un grupo de las economías más importantes del mundo y reduciendo en el proceso el diferencial de precios relativo de estos productos en todo el mundo.
Reflejando su énfasis en la velocidad y el impacto, este nuevo tipo de acuerdo comercial podría adoptar un enfoque flexible respecto a las condiciones de adhesión, exigiendo que cada país miembro se comprometa a aplicar al menos la mitad de las políticas de su agenda en un determinado número de años, al tiempo que anima a todos a adoptar tantas como sea posible con el tiempo. El menú de políticas podría incluir:
- Aranceles cero para un conjunto definido de bienes y servicios bajos en carbono (Hufbauer et al. 2016), similar a lo que 18 economías –entre ellas Estados Unidos, la UE y China– están negociando como parte de un posible Acuerdo de la OMC sobre Bienes Ambientales
- Normas comunes de eficiencia energética para la contratación pública de bienes y servicios de alto consumo energético
- Reconocimiento mutuo de normas técnicas para bienes y servicios relacionados
- Objetivos mínimos y con plazos definidos para la reducción de las subvenciones a los combustibles fósiles (OCDE 2018)
- Una cláusula de paz en materia de controversias comerciales y normas coherentes sobre el uso de subvenciones a la energía limpia
- Aplicación del marco del Grupo de Trabajo sobre Divulgación Financiera Relacionada con el Clima en las normas de gobernanza y divulgación corporativa
- Coordinación de esfuerzos en los consejos de los bancos multilaterales de desarrollo para que hagan un uso más eficaz de sus balances con el fin de movilizar financiación privada para la mitigación y la adaptación al clima en los países en desarrollo (Blended Finance Taskforce 2018)
- Alineación de las políticas en sectores intensivos en carbono, como el marítimo, la aviación, el cemento, el acero y el petróleo y el gas (Energy Transitions Commission 2018)Coordinación de la investigación básica y aplicada en energías limpias2 para evitar duplicidades innecesarias y acelerar el ritmo del progreso técnico en retos clave
- Reconocimiento mutuo de la equivalencia aproximada de los sistemas nacionales de precios del carbono a efectos de ajuste fiscal en frontera
- Vinculación de los sistemas de comercio de emisiones (Haita 2013).
Un acuerdo comercial de bajo carbono (LCTA, por sus siglas en inglés) ayudaría a aumentar la demanda de bienes y servicios bajos en carbono al incorporar y alinear ventajas de precio para ellos mediante normas vinculadas de comercio, contratación pública, fiscalidad e inversión. Se produciría un círculo virtuoso de liderazgo político, innovación tecnológica y fuerzas de mercado, y el riesgo de disputas por impuestos de ajuste en frontera relacionados con las diferencias entre los regímenes nacionales de impuestos al carbono y de limitación y comercio podría disminuir a medida que los países miembros utilizaran la alianza como mecanismo para reconocer la equivalencia de las políticas de fijación de precios del carbono de cada uno o, eventualmente, para negociar un esquema común a nivel nacional o dentro de sectores industriales clave.
El acuerdo no tiene por qué limitarse a los gobiernos nacionales. Los gobiernos municipales y provinciales podrían ser invitados y animados a adherirse a aquellos elementos del menú de políticas que estén dentro de su competencia, en particular en lo relativo a las normas de contratación pública y a la regulación de productos de eficiencia energética.
Ampliar la geometría de la acción climática mundial de esta manera aceleraría la aplicación del Acuerdo de París de la ONU al acelerar la transformación económica subyacente, de la que depende la materialización de los compromisos políticos que los Estados han asumido en sus NDC.
La mejor manera de revitalizar tanto la diplomacia climática como la comercial es pensar y actuar fuera del marco del Acuerdo de París y de los acuerdos de libre comercio (ALC) convencionales. En particular, los líderes de los gobiernos deben involucrar más plenamente a las políticas e instituciones económicas en el juego y encomendarles la misión de elaborar LCTA en lugar de simples ALC. Solo los líderes, muchos de los cuales se reunirán en Nueva York esta semana con motivo de la Asamblea General de la ONU, tienen la capacidad de crear las condiciones en la economía mundial en las que las tecnologías de energía limpia se difundan al ritmo necesario para estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero del planeta en el nivel que prometieron a la posteridad hace apenas cuatro años.
Referencias
Blended Finance Task Force (2018), Better Finance, Better World.
Bloomberg (2016), «Tough to Keep the World From Warming When Carbon Is This Cheap», 8 de julio.
Energy Transitions Commission (2018), Mission Possible: Reaching Net-Zero Carbon Emissions from Harder-to-Abate Sectors by Mid-Century. http://www.energy-transitions.org/sites/default/files/ETC_MissionPossibl...
Haita, C (2013), Linking Emission Trading Schemes: Pros and Cons, ICCG.
Hufbauer, G C, R Melendez-Ortiz y R Samans (2016), The Law and Economics of a Sustainable Energy Trade Agreement, Cambridge University Press.
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) (2018), «Summary for Policymakers of Special Report on Global Warming of 1.5 C Approved by Governments,» Naciones Unidas, 8 de octubre.
OCDE (2018), OECD Companion to the Inventory of Support Measures for Fossil Fuels 2018.
OCDE (2019), «G20 international merchandise trade continues to fall in the second quarter of 2019», comunicado de prensa, 29 de agosto.
Samans, R, R Melendez-Ortiz, H V Singh y S Doherty (2016), Strengthening the Global Trade and Investment System in the 21st Century: Synthesis Report, E15 Initiative, World Economic Forum y International Centre for Trade and Sustainable Development.
