El impuesto fronterizo al carbono podría ayudar al mundo a avanzar de forma más eficiente hacia la sostenibilidad. Pero si estos impuestos han de formar parte de un enfoque multilateral consensuado, y no de una nueva fuente de conflicto, los responsables de políticas tendrán que abordar desde el inicio las cuestiones distributivas como parte de un diseño estratégico, y no como una reflexión posterior.
Los desafíos para medir el impuesto fronterizo al carbono
En la economía del bienestar básica, una práctica con larga tradición, pero a menudo problemática, consiste en separar las consideraciones de eficiencia de las preocupaciones distributivas. En una economía con dotaciones dadas y una distribución dada de estas, el argumento sostiene que existe un conjunto de precios que orientará el comportamiento competitivo hacia una asignación eficiente de los recursos. Si el resultado no es deseable por razones de equidad, puede recurrirse a un conjunto separado de políticas redistributivas para lograr un resultado más deseable.
Por supuesto, esta proposición tiene muchas salvedades, relacionadas con la información imperfecta, los mercados incompletos, las economías de escala, el poder de fijación de precios y la necesidad de que la redistribución adopte la forma de una cuantía fija para preservar la eficiencia. Además, la redistribución suele ser política e institucionalmente inviable, lo que pone en riesgo el cálculo correcto del impuesto de ajuste fronterizo por carbono. No obstante, la «separabilidad» de la eficiencia respecto de las prioridades distributivas sigue siendo un pilar de la narrativa de la economía de mercado.
Esta narrativa configura gran parte del debate sobre el cambio climático, en particular el del impuesto fronterizo al carbono, que equipararía el coste del uso del carbono procedente de fuentes nacionales y extranjeras, evitando así la «fuga de carbono». Tiene poco sentido establecer impuestos unilaterales al carbono en un mundo en el que las emisiones de dióxido de carbono pueden trasladarse desde los países que fijan un precio al carbono hacia países que no lo hacen, manteniendo prácticamente el mismo nivel de emisiones totales.
Cabe reconocer que el impuesto fronterizo al carbono afrontaría numerosos problemas de medición complejos. Como consecuencia de las cadenas de valor globales, el contenido de carbono de la mayoría de los productos procede de muchos países distintos, con políticas climáticas variables. Pero, en principio, los impuestos en frontera que impiden la fuga de carbono podrían aproximarse a lo que haría un impuesto global al carbono.
Como ha argumentado Kenneth Rogoff recientemente, “un impuesto fronterizo mundial al carbono lograría de un solo golpe lo que innumerables medidas de mando y control no pueden replicar fácilmente.” El argumento teórico a favor de los impuestos en frontera propone avanzar hacia un coste mundial del carbono y, después, abordar el problema distributivo internacional mediante algún mecanismo de transferencia de recursos a los países de menor renta.
El dilema entre eficiencia y distribución en la aplicación del impuesto fronterizo al carbono
En la práctica, las negociaciones internacionales no han separado estrictamente la eficiencia de las preocupaciones distributivas. Siempre se ha aceptado que no debe exigirse a los países en desarrollo que soporten la carga íntegra a corto plazo de la transición hacia una economía mundial neutra en carbono. Se ha reconocido que las economías más pobres tardarán más en reducir las emisiones de CO2, en coherencia con un precio del carbono más bajo en estos países, y que ellas también necesitarán ayuda financiera de los países más ricos durante la transición.
Las preocupaciones distributivas se abordarían así mediante una combinación de diferencias «ineficientes» en el precio del carbono entre países y transferencias de recursos. Cierta ineficiencia global sería necesaria, dada la gran dificultad de movilizar recursos suficientes para compensar a los países en desarrollo por el menor crecimiento que resultaría de que tuvieran el mismo precio del carbono que las economías avanzadas.
Una aplicación integral del impuesto fronterizo al carbono, sin excepciones para los países en desarrollo pero con transferencias de recursos hacia ellos, se apartaría de este enfoque mixto y sería más coherente con la narrativa básica de la «separabilidad». Ese planteamiento conllevaría, por supuesto, el riesgo de que los recursos se prometan pero no se transfieran. Por tanto, cualquier compromiso tendría que ser ex ante creíble, o quizá incluso pagarse por adelantado, tal como señala la Universidad de Georgetown en la voz de Shanta Devarajan, quien ha sugerido en un contexto de política nacional.
El futuro debate sobre el impuesto fronterizo al carbono probablemente se desarrollará en un contexto de cambio de énfasis, desde la distribución internacional hacia la redistribución dentro de cada país. En la próxima década, las tecnologías limpias se volverán muy competitivas, debido a un aumento notable de los conocimientos técnicos y a una ética de responsabilidad climática más arraigada en todo el mundo. Una mayor experiencia tenderá a reducir el precio del carbono necesario para una trayectoria de crecimiento óptima. Asimismo, el aumento de la responsabilidad climática, reflejado en un cambio de las preferencias de inversores y consumidores hacia activos y productos más limpios a cualquier conjunto dado de precios, también facilitará en cierta medida el logro de la neutralidad en carbono.
Si estas tendencias se confirman, un país que invierta durante la década de 2020 y considere todos los costes pasados como hundidos iniciaría una senda de crecimiento bajo en carbono incluso con un precio del carbono inferior al estimado anteriormente. Pero, para los países con grandes existencias de infraestructura, el mayor problema será el legado de las inversiones pasadas en forma de activos varados y desempleo local concentrado, más que el coste de las nuevas inversiones limpias. Esto implica que gestionar las cuestiones distributivas dentro de los países puede convertirse en un obstáculo mayor que la redistribución entre ellos mediante un impuesto fronterizo al carbono.
Además, muchas economías de renta media con inversiones más recientes en infraestructura intensiva en carbono tenderán a enfrentarse a problemas internos de distribución mayores que las economías avanzadas, cuyos activos ya están más amortizados, o que los países pobres con poca infraestructura existente. Un gráfico que muestre la magnitud del problema distributivo dentro de los países podría, por tanto, tener forma de curva en U invertida. Pero movilizar apoyo internacional para aliviar las dificultades fiscales de las economías de renta media y media-baja es más difícil que movilizar ayuda, sobre la base de la renta per cápita para los países más pobres. Y, sin embargo, son necesarias formas de apoyo parcialmente concesionales para países como India y algunos países de Europa del Este.
El impuesto fronterizo al carbono podría ayudar al mundo a avanzar de forma más eficiente hacia la sostenibilidad. Pero para que estos impuestos formen parte de un enfoque multilateral consensuado, y no de una nueva fuente de conflicto, los responsables de políticas deben abordar desde el inicio las cuestiones distributivas como parte de un diseño estratégico, y no como una reflexión posterior.
