Alinear los flujos financieros con los objetivos climáticos es crucial para evitar los peores efectos del cambio climático.
El artículo 2.1(c) del Acuerdo de París pretende que los flujos financieros sean "coherentes con una trayectoria hacia bajas emisiones de gases de efecto invernadero y un desarrollo resiliente al clima". Pero los países siguen sin ponerse de acuerdo sobre lo que esto significa.
La incapacidad de los países para ponerse de acuerdo en orientar la financiación hacia un mundo bajo en carbono y resiliente al clima está frenando el avance hacia los objetivos climáticos mundiales.
Estudios recientes indican que el mundo necesitará 10 billones de dólares anuales entre 2030 y 2050 para evitar los peores impactos del cambio climático. Es mucho, pero el mundo tiene el dinero.
Como explica el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) explica, ”hay suficiente capital mundial para cerrar las brechas de inversión mundiales… pero existen barreras para redirigir el capital hacia la acción climática”. El desafío, por tanto, no es necesariamente movilizar financiación adicional para la mitigación y la adaptación al cambio climático, sino cómo alinear todo el capital del mundo con la acción climática.
El artículo 2.1(c) del Acuerdo Internacional de París sobre el cambio climático pretende precisamente eso, al “hacer que los flujos financieros sean coherentes con una trayectoria hacia bajas emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y un desarrollo resiliente al clima”. Sin embargo, el lenguaje del artículo 2.1(c) es vago sobre lo que implica exactamente. Ocho años después de que prácticamente todos los países firmaran el Acuerdo de París, siguen sin ponerse de acuerdo sobre el alcance del artículo 2.1(c) y sobre cómo debe aplicarse.
La cumbre de la ONU sobre el clima (COP28) de este año brindará a los países la oportunidad de definir mejor el artículo 2.1(c), así como de ponerlo en práctica y supervisarlo. Aquí explicamos qué es el artículo 2.1(c), cómo interactúa con otros mandatos financieros y qué se necesita para llevarlo a la práctica.
¿Qué hace el artículo 2.1(c)?
El núcleo del Acuerdo de París sobre el cambio climático es el artículo 2, que establece los objetivos del acuerdo. El artículo 2.1(a) insta a una respuesta mundial para limitar el aumento de la temperatura media mundial a 1,5 grados C (2,7 grados F) con el fin de reducir los riesgos e impactos del cambio climático. El artículo 2.1(b) describe la necesidad de adaptarse a los efectos adversos del cambio climático, desarrollar resiliencia y promover un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero. El artículo 2.1(c) señala que debemos hacer que los flujos financieros sean coherentes con estos objetivos si alguna vez queremos alcanzarlos. Por último, el artículo 2.2 describe el contexto en el que deben perseguirse estos artículos, incluidos los principios de equidad, responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas, y circunstancias nacionales.
El 2.1(c) es un objetivo holístico. Es decir, abarca tanto la mitigación como la adaptación, y potencialmente engloba los flujos financieros nacionales e internacionales. Requiere no solo aumentar la financiación adecuada —por ejemplo, los bonos de resiliencia climática y la financiación de nuevos proyectos de energía renovable—, sino también reducir la financiación destinada a actividades intensivas en carbono, como nuevas centrales de carbón o flotas de camiones diésel. Y no se limita al gasto público. Según cómo se interprete, también podría abarcar al sector privado, incluidas las instituciones financieras, las empresas, las corporaciones y los inversores.
En síntesis, los sistemas financieros en su conjunto deben alinearse con la búsqueda del desarrollo sostenible y de los objetivos climáticos internacionales. Esto significa que todos los tipos de inversiones y actividades de financiación —todos los inversores y agentes de la economía real, tanto las existencias como los flujos— deben ser “coherentes” con el logro de los objetivos climáticos del mundo.
El 2.1(c) exigirá una reforma económica y financiera. Las herramientas (por ejemplo, políticas e instrumentos económicos y financieros) para lograrlo serán numerosas y variadas. Las políticas e instrumentos financieros innovadores desempeñarán sin duda un papel, como la contratación pública ecológica (en la que las empresas y los gobiernos deberían descarbonizar las cadenas de suministro) y los bonos vinculados al clima para integrar las prioridades climáticas en los planes de desarrollo económico.
Y, para garantizar la equidad, la alineación de los flujos financieros tendrá que adaptarse al contexto económico, financiero y social de cada país. Esto incluye especialmente la búsqueda del desarrollo sostenible, la erradicación de la pobreza y una transición justa por parte de los países en desarrollo.
¿Qué progresos se han logrado hacia la consecución del artículo 2.1(c)?
Aunque los firmantes del Acuerdo de París aún no han alcanzado un entendimiento común sobre el 2.1(c), los esfuerzos dentro y fuera de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) ofrecen indicios de cómo podría ser la alineación.
Esfuerzos en el marco de la CMNUCC
El Balance Mundial de la ONU, que concluirá en la COP28, evaluará por primera vez los avances hacia los objetivos del Acuerdo de París, incluido el artículo 2.1(c). En sus principales conclusiones publicadas en un informe de síntesis en septiembre de 2023, reconoció que los flujos financieros incluyen «internacionales y nacionales, públicos y privados».
Los negociadores establecieron el diálogo de Sharm el-Sheikh sobre el artículo 2.1(c) en la COP27 en 2022, en el que los países, las organizaciones y otras partes interesadas pueden intercambiar opiniones y profundizar su comprensión del alcance del 2.1(c) y de su complementariedad con el artículo 9 del Acuerdo de París, que se centra en las responsabilidades financieras de los países desarrollados). Como resultado del diálogo, la secretaría preparó un informe sobre sus deliberaciones.
El Comité Permanente de Finanzas (SCF), establecido durante la COP16, tiene dos tareas relacionadas con el artículo 2.1(c): elaborar un mapa de la información que contribuye a la aplicación del artículo 2.1(c) y preparar un informe de síntesis (publicado en noviembre de 2023) que analiza cómo ponerlo en práctica. El SCF presentó un primer informe en la COP27 y presentará una versión actualizada del informe en la COP28 para su consideración por parte de los países.
Esfuerzos fuera de la CMNUCC
Partes interesadas como los inversores y las empresas han desarrollado marcos para identificar avances en la alineación de la financiación conforme al artículo 2.1(c). Por ejemplo, WRI desarrolló un marco e identificó las herramientas de las que los gobiernos ya disponen para reorientar y movilizar la financiación. Las herramientas se agrupan en cuatro categorías: políticas y regulaciones financieras, instrumentos de política fiscal, finanzas públicas e instrumentos de información.
Los inversores, las empresas y las instituciones financieras también han mostrado algunos avances en la alineación con el artículo 2.1(c).
Algunos están integrando el riesgo climático en sus operaciones mediante la aplicación de enfoques de gestión de riesgos, incluidos marcos de divulgación para evaluar los riesgos físicos (por ejemplo, incendios e inundaciones) y de transición (por ejemplo, regulatorios y tecnológicos). La teoría del cambio es que la divulgación de información sobre los riesgos relacionados con el clima puede llevar a los inversores a decidir reorientar sus inversiones, contribuyendo así a la alineación. Con este fin, las empresas están aplicando los marcos del Grupo de Trabajo sobre la Divulgación de Información Financiera relacionada con el Clima (TCFD) en sus propias divulgaciones de riesgos. Algunos bancos centrales han incorporado los riesgos relacionados con el clima en sus operaciones.
Además, los inversores de la Alianza Financiera de Glasgow para el Cero Neto (GFANZ) han elaborado directrices para que las instituciones financieras alineen su negocio y sus operaciones con el objetivo de alcanzar las emisiones netas cero. Las instituciones financieras, incluidos los propietarios y gestores de activos, los bancos comerciales y las aseguradoras, han asumido compromisos para respaldar las finanzas sostenibles y eliminar gradualmente el carbón. Los bancos multilaterales de desarrollo han puesto en marcha principios y una metodología conjunta para alinear sus operaciones —incluidas tanto la inversión directa como los préstamos basados en políticas— con los objetivos del Acuerdo de París.
¿Qué desafíos quedan para poner en práctica el artículo 2.1(c)?
A pesar de los avances progresivos, comprender el lugar del 2.1(c) en el conjunto de las negociaciones climáticas, definir términos clave como «flujos financieros» y «coherentes», y abordar las preocupaciones sobre la soberanía de los países plantean retos para que la comunidad financiera internacional avance.
Definición de la ‘coherencia de los flujos financieros’
Uno de los principales retos para poner en práctica el artículo 2.1(c) es que los países utilizan términos y conceptos diferentes para interpretar la palabra «coherencia». Entre ellos figuran dirigir, orientar, alinear, reorientar, encauzar, ampliar la escala, reducir la escala y otros más. Algunos países sostienen que la «coherencia de los flujos financieros» consiste en dirigir la financiación hacia actividades ecológicas, sostenibles o relacionadas con el clima, independientemente de los instrumentos financieros a través de los cuales se canalicen dichos flujos. El IPCC la ha definido de manera más amplia, como el análisis de todas las inversiones, independientemente de que contribuyan o no a los objetivos climáticos, incluidas aquellas que desempeñan un papel de transición.
Sin embargo, la «coherencia» exigirá también algunas conversaciones sobre lo que no debe hacerse. Como mínimo, los países deben llegar a un entendimiento común sobre cómo reducir las inversiones desalineadas (como la financiación de los combustibles fósiles) y sobre el impacto que esto puede tener en las políticas nacionales y en el desarrollo nacional de los países.
Preocupaciones por las consecuencias no deseadas
Los países tienen distintas trayectorias de desarrollo, necesidades y prioridades. Las políticas e instrumentos para alinear sus flujos financieros tendrán que tener en cuenta esta diversidad. Sin embargo, como el 2.1(c) es un esfuerzo mundial, surgirán preguntas sobre las normas de actuación y sobre si deben aplicarse políticas y regulaciones similares en todos los países. Por ejemplo, si un país en desarrollo no reforma un conjunto específico de políticas, ¿dejará de poder acceder a la financiación climática? ¿Se impondrán restricciones comerciales a productos específicos?
La relación del artículo 2.1 (c) con otros objetivos financieros mundiales
El artículo 2.1(c) es solo uno de los objetivos del Acuerdo de París para abordar el cambio climático. Para ponerlo en práctica de manera eficaz, debe considerarse en el contexto del conjunto del acuerdo, especialmente de sus otros objetivos financieros.
Por ejemplo, los negociadores y otras partes interesadas, como las organizaciones de investigación y el ámbito académico, están examinando la complementariedad del artículo 2.1(c) y el nuevo objetivo cuantificado colectivo (NCQG) que debe establecerse en la COP29 en 2024. El NCQG establecerá un nuevo objetivo financiero que va más allá del objetivo actual de los países desarrollados de proporcionar colectivamente 100.000 millones de dólares anuales en financiación climática. Sin embargo, mientras que el artículo 2.1(c) se refiere a todos los flujos financieros de los países que firmaron el Acuerdo de París, el NCQG se centra específicamente en el apoyo financiero a los países en desarrollo
Es importante señalar que el mandato de adoptar el NCQG establece que el nuevo objetivo debe tener en cuenta las necesidades y prioridades de los países en desarrollo. Los países en desarrollo han reiterado su preocupación de que los debates sobre el artículo 2.1(c) podrían desviar las conversaciones sobre el NCQG de este enfoque y orientarlas hacia las políticas nacionales y el ajuste de los flujos financieros cambios, o incluir condicionalidades o barreras para acceder al apoyo financiero.
Es importante que los negociadores tomen en serio estas preocupaciones al considerar cómo avanzar, especialmente en el contexto de quién contribuye al NCQG y de los esfuerzos por mantener el acceso a la financiación climática.
Qué observar en la COP28
Es probable que el artículo 2.1(c) se aborde en varios frentes en la COP28 de Dubái, incluso como parte del Balance Mundial, en los informes elaborados por el SCF y en los resultados del diálogo de Sharm el-Sheikh.
Además, los países desarrollados han propuesto un punto del programa centrado en el artículo 2.1 (c), así como un programa de trabajo específico en el marco de la CMNUCC. Sin embargo, los países en desarrollo han expresado su escepticismo ante este enfoque, con el argumento de que centrarse en el 2.1(c) podría “conducir a que los países desarrollados eludan sus compromisos y obligaciones” de prestar apoyo financiero a las naciones vulnerables. Esta preocupación también se expresó el año pasado, en la COP27.
El programa provisional de la CMA (el grupo de países que han firmado y ratificado el Acuerdo de París) incluye actualmente un punto sobre el alcance del artículo 2.1(c) y su relación con el artículo 9. Sin embargo, no está claro si se llevará a cabo, ya que los puntos del programa deben ser aceptados primero por todas las Partes en el Acuerdo de París.
No será posible alcanzar los objetivos climáticos mundiales si los países no logran ponerse de acuerdo sobre cómo orientar la financiación hacia un mundo bajo en carbono y resiliente al clima. La inversión es tanto el combustible como el volante para llegar adonde debemos ir. El artículo 2.1(c) será complicado de poner en práctica, pero, en su propia ambición, ofrece una visión para el camino a seguir.
