En medio de las oleadas de populismo que actualmente arrasan muchas democracias occidentales, es demasiado fácil olvidar el propósito fundamental de los gobiernos: qué se supone que deben hacer realmente los hombres y mujeres que recorren los pasillos del poder y el funcionariado que los respalda.
A mi juicio, los gobiernos tienen cuatro deberes primordiales (y en cierta medida superpuestos).
El primero es regular: aprobar leyes, preservar y proteger la democracia, limitar la corrupción y encontrar el equilibrio adecuado entre garantizar la estabilidad y permitir que los ciudadanos dirijan sus propias vidas. Cuando se producen acontecimientos (ampliamente) imprevistos, como la crisis financiera de 2008, su tarea consiste en guiar el petrolero del gobierno a través de la tormenta resultante y reducir el impacto en los hogares y las empresas. No hacerlo lleva inevitablemente a la caída de los gobiernos, señal de que la democracia, con todos sus defectos, funciona y de que, si hace falta, el electorado todavía puede darles una patada en los dientes a quienes están en el poder.
El segundo papel de un gobierno democrático podría denominarse, en términos generales, «redistribución»: mantener un contrato social con sus ciudadanos que proteja a los más pobres y vulnerables. Esta vertiente de la gobernanza abarca desde dotar de recursos y mantener un servicio de salud viable hasta brindar apoyo a las personas desempleadas.
El tercero es invertir en infraestructuras esenciales (carreteras, puentes, aeropuertos) y educación (desde guarderías hasta universidades), así como en ámbitos que no pueden quedar a merced exclusiva de los mercados, como la investigación científica, las artes, el deporte, los monumentos históricos y los parques nacionales.
El cuarto, y algunos dirían que el más importante deber del gobierno, es proteger a sus ciudadanos y defender el Estado de derecho. Sin policía, un sistema judicial y legal que funcione, fuerzas armadas y organismos que protejan a la población de todo, desde pandemias mundiales hasta desastres naturales y desde el terrorismo interno hasta la agresión externa, la sociedad no puede existir en ningún sentido significativo. Que las sociedades occidentales no caigan en disturbios y una anarquía generalizada demuestra que, en líneas generales, la democracia representativa funciona.
Por supuesto, el grado en que las democracias priorizan estas cuatro áreas varía enormemente. Por ejemplo, se prevé que Estados Unidos, bajo el mandato de Donald Trump, gaste mucho en infraestructuras y defensa, mientras recorta la plantilla del gobierno (de hecho, cuando se escribió este artículo, ya había ordenado una congelación de las contrataciones federales). Mientras tanto, países como Francia, Finlandia, Bélgica y Dinamarca destinan mucho más que el promedio de la OCDE a los servicios sociales.
Sin embargo, a grandes rasgos, y sin importar cómo distribuyan sus presupuestos, las sociedades occidentales, lideradas por Estados Unidos, se construyeron sobre la misma premisa: los gobiernos y las grandes empresas deben colaborar para crear estabilidad a largo plazo. A lo largo del último siglo, como describe Ben Thompson, de Stratechery, este contrato no escrito significaba que, mediante tratados comerciales, protección militar y policial, e inversiones en infraestructuras e investigación, los gobiernos garantizaban el desarrollo y la adquisición de mercados para las empresas. A cambio, el sector privado ofrecía empleos estables a tiempo completo y financiaba el seguro médico y las pensiones de sus empleados.
Al menos, así funcionaban las cosas antes.
Lo digital lo cambia todo
Pese a todas sus ventajas, la revolución digital —que tanto ha transformado nuestra vida cotidiana— no se ha limitado a alterar este modelo de décadas: lo ha trastocado por completo. El entendimiento tácito y la asociación entre gobiernos y empresas se han vuelto inviables y amenazan el tejido mismo de la democracia.
Para entender por qué, primero hay que considerar las características particulares de las empresas digitales ágiles que las distinguen del mundo corporativo tradicional, que a su vez se apresura a adaptarse. Son cinco y, juntas, lo cambian todo.
La primera es lo que podríamos llamar «deslocalización». Tanto si se trata de las propias empresas, de sus sedes a efectos fiscales o de los equipos que las crean y las gestionan, la ubicación ya no importa y las fronteras son irrelevantes. Las empresas digitales, al igual que el talento y el dinero, son fluidas y ahora pueden establecerse en cualquier lugar. No hace mucho, si uno quería comercializar su producto o servicio en India, necesitaba allí una red de distribución, una oficina y empleados. Hoy se puede crear desde Londres, Ámsterdam o Palo Alto un producto SaaS próspero en India. O, como empresa emergente en París o Estocolmo, se puede externalizar a India todo el equipo administrativo o de ventas sin siquiera subir a un avión.
Además, muchas empresas de internet son simplemente plataformas o mercados (como eBay, Uber, Airbnb y Etsy) que conectan la oferta con la demanda, o a compradores con vendedores. Aunque la disputa sigue en plena efervescencia sobre si Uber es un empleador o solo un intermediario para conductores «emprendedores» autónomos, hay pocas dudas sobre la postura de la propia empresa. Del mismo modo, incluso los célebres unicornios tecnológicos valorados en miles de millones de dólares que sí emplean personal necesitan muchos menos trabajadores que las empresas tecnológicas «tradicionales». IBM, fundada hace más de un siglo, por ejemplo, tenía más de 377.000 empleados en 2015; Google, con menos de dos décadas de existencia, cuenta con una plantilla mucho más modesta de menos de 16.000. Por su parte, WhatsApp tenía alrededor de 35 empleados cuando Facebook la adquirió por 19.000 millones de dólares en 2014. Solo podemos imaginar cómo será dentro de 20 años una empresa digital completamente automatizada.
El efecto de red del que disfrutan las empresas digitales crea un entorno en el que el ganador se lo lleva todo, mientras que la avalancha de datos resultante, cada vez mayor, les permite aumentar la eficiencia y hacer mucho más con menos. El resultado neto de que menos empresas exitosas empleen a cada vez menos personas es, por supuesto, una base tributaria mucho más reducida; la carga de la atención médica y las pensiones recae en los individuos y, cada vez más, en última instancia, en el gobierno. Además, el hecho de que estas empresas no estén vinculadas a una geografía concreta y puedan establecerse donde los impuestos les resulten más favorables (de hecho, los gobiernos se apresuran a ofrecer incentivos para atraerlas) explica por qué los tipos impositivos empresariales en 28 países del G20 y la OCDE han caído desde un promedio del 45 % en 1983 hasta cerca del 25 % en la actualidad.
Como resultado, el mencionado contrato entre las empresas y el gobierno se está resquebrajando poco a poco; pocos dudarían de quién lleva hoy las de ganar.
Todo apunta a que crecerá la lista de obligaciones que a los gobiernos les resulta cada vez más difícil cumplir. La presión sobre los ingresos tributarios empresariales y el impacto que la IA y la automatización tendrán en el empleo dificultan que los gobiernos graven y regulen a las empresas y, en consecuencia, limitan su función redistributiva. Mientras tanto, el aumento de participantes en la economía de plataformas —y, según el McKinsey Global Institute, entre el 20 y el 30 % de la fuerza laboral de Estados Unidos y la UE-15 ya se clasifica como trabajadores independientes— hace cada vez más arduo y complejo proteger los derechos laborales.
Los gobiernos tampoco pueden seguir protegiendo eficazmente la privacidad de sus ciudadanos. La explosión del número de intermediarios de datos (hay al menos 4.000 empresas intermediarias de datos en todo el mundo y se estima que el sector vale unos 200.000 millones de dólares), que recopilan, reorganizan y revenden datos obtenidos de registros públicos y de la actividad en línea, significa que las empresas privadas invaden cada vez más terrenos que tradicionalmente correspondían al gobierno. Ámbitos como la seguridad, los censos y la atención médica son otra oportunidad de mercado para las empresas digitales, que por definición anteponen las ganancias al bien público.
Además, cientos de millones de personas han entregado voluntariamente sus datos privados a empresas como Facebook, Twitter, Google, Amazon, Apple y muchas otras, que tienen mucha libertad para usar esos datos como les parezca. Esto solo subraya cómo los gobiernos, programados para regular los comportamientos existentes y no los futuros, se ven reducidos a intentar ponerse al día con empresas que pueden —y suelen— adelantárseles en todo momento.
Deslizarse hacia la irrelevancia
Todos los factores anteriores convergen poco a poco y crean una tormenta perfecta para la propia idea de la democracia liberal occidental. A medida que crece el poder de las empresas tecnológicas, la legitimidad correspondiente de los gobiernos empieza a evaporarse. Al fin y al cabo, ¿cómo puede un gobierno contar con la confianza de su pueblo si ya no puede cumplir sus obligaciones fundamentales? Dicho aún más claramente, si no puede servir a sus ciudadanos ni adaptarse a la velocidad vertiginosa de la economía digital, el propio gobierno corre el riesgo de caer en la irrelevancia.
De hecho, si las cosas no cambian, creo que pronto podrían materializarse dos escenarios extremos, pero totalmente plausibles. En el primero —y podría decirse que ya empezamos a verlo—, los gobiernos, que pierden poder a raudales, comenzarán a imponer su autoridad de forma muy agresiva. Acorralados, se volverán cada vez más autoritarios y tratarán de aplacar las oleadas de ira popular bloqueando la inmigración, estigmatizando a las minorías, vilipendiando a sus adversarios (incluida la prensa libre), nacionalizando empresas y endureciendo las leyes de seguridad. Con toda probabilidad, esto incluirá obligar a las empresas tecnológicas a crear puertas traseras para recopilar información sobre todos los ciudadanos «por el bien público».
En el otro escenario, los gobiernos se convertirán en meros guardianes de acceso a medida que se vuelvan cada vez más algorítmicos: las políticas estarán determinadas por los datos y los servicios públicos se externalizarán a empresas privadas y al flujo del mercado. En tales circunstancias, es casi seguro que se reducirá drásticamente la supervisión regulatoria de las empresas, lo que en la práctica supondría romper el contrato del gobierno con su pueblo.
4 ámbitos principales que deben abordarse
Sin embargo, aunque quizá nos estemos acercando a esos escenarios apocalípticos, aún hay tiempo para reformar. Explicar en detalle las medidas necesarias exigiría varios miles de palabras más. Así que, a grandes rasgos, diría que hay cuatro ámbitos principales que es urgente abordar.
Como el dinero equivale al poder, el primero es «resolver» la tributación empresarial. Es un tema del que a los políticos les gusta hablar, pero que se muestran mucho menos dispuestos a afrontar. ¿Por qué? Porque se topan de lleno con dificultades ante los mismos empleadores de quienes dependen para crear y mantener puestos de trabajo para sus poblaciones.
En una época en que los tipos del impuesto de sociedades caen en picado, algunos gigantes tecnológicos tienen más fondos que muchos tesoros públicos y las multinacionales digitales se han vuelto cada vez más hábiles para evitar impuestos (en lugar de evadirlos), gobiernos de todas las tendencias deben trabajar juntos para forjar una respuesta mundial y asegurar esta fuente de ingresos a largo plazo. Esto probablemente implicará pasar a un modelo de tributación del flujo de caja basado en el destino, en el que el lugar de las ventas prevalezca sobre el de las operaciones. Ya se han dado algunos pasos tentativos en esa dirección, pero una implementación significativa sigue siendo una quimera.
A continuación, las leyes laborales necesitan una revisión urgente que tenga en cuenta que la economía bajo demanda no es una moda pasajera, sino un cambio radical en la forma en que la gente realiza transacciones. Quien dude de la permanencia de la economía de plataformas debería pensar en cómo ha cambiado la vida urbana en los últimos años. Millones de personas se han acostumbrado a pedir que les lleven un coche, una comida preparada en un restaurante o a alguien que monte muebles en kit con solo tocar un par de veces la pantalla del teléfono. Regular esta industria en crecimiento hasta hacerla desaparecer quizá agrade a algunos actores establecidos (como los taxistas y las cadenas hoteleras), pero supondría un duro golpe para la innovación y es improbable que cuente con el apoyo de la población en general. Por eso los gobiernos deberían trabajar juntos para reconstruir las protecciones sociales junto con las plataformas bajo demanda, en vez de hacerlo a pesar de ellas.
Basándome en gran medida en un análisis de la Information Technology and Innovation Foundation (ITIF), propondría un par de opciones para apoyar mejor a los trabajadores bajo demanda. Una consiste en crear una nueva categoría de trabajador, situada entre el empleado a tiempo completo y el autónomo, con las protecciones correspondientes. Otra es revisar cada ley laboral, una por una, para adaptarla a la nueva realidad, centrándose en la intención original de la ley en lugar de obsesionarse con si una persona es o no empleada (hay que superar esa distinción, y pronto). Mientras tanto, como sugiere la ITIF, los legisladores podrían introducir exenciones temporales para la economía de plataformas mientras se debaten y reforman estas leyes.
La tercera reforma consiste en aprovechar la tecnología para aumentar la transparencia y la eficiencia del gobierno y diseñar todas las interacciones con el Estado en función del usuario, como se ha hecho en el Reino Unido y Estonia. Esto incluiría publicar en línea toda la actividad y el gasto cotidianos del gobierno, abrir todos los datos gubernamentales para impulsar la transparencia y la innovación, y permitir que se realicen en línea tantas gestiones administrativas como sea posible, desde renovar el permiso de conducir hasta solicitar un poder notarial. Los datos resultantes podrían servir para mejorar los servicios, junto con las opiniones y las ideas colectivas de los ciudadanos. De un plumazo, el gobierno empezaría a actuar de manera proactiva y predictiva, sustituyendo el modelo tradicional en el que las autoridades responden a acontecimientos y encuestas que quedan obsoletos en cuanto se publican.
Por último, este aumento de la actividad podría impulsar la reforma de otros aspectos clave del gobierno. Como la tecnología afecta a casi todos los ámbitos de la gestión de un país, podría agilizar procesos, eliminar duplicaciones, reducir la burocracia, impulsar la descentralización y, sobre todo, revisar a fondo las leyes vigentes para garantizar que sean adecuadas para la era digital. Asimismo, la tecnología puede dar paso a una democracia participativa en la que los ciudadanos desempeñen un papel mucho más importante en la toma de decisiones locales. Una mayor rendición de cuentas no hará sino reforzar la democracia y darle una nueva oportunidad de prosperar.
No es exagerado decir que el orden tradicional está actualmente amenazado. Mientras los sistemas de gobierno occidentales se resquebrajan y sus presupuestos crujen bajo la presión, la revolución digital ofrece una oportunidad de renovación que se presenta una vez cada siglo. Si se gestiona correctamente, la reforma impulsada por la tecnología puede revitalizar las democracias y reanimar a sus poblaciones en el proceso.
