La frecuencia de los peligros naturales ha aumentado con el tiempo. De 1970 a 2010, murieron aproximadamente 3,3 millones de personas (un promedio de 82.500 muertes al año), y los daños materiales superaron los 2.300 mil millones de dólares estadounidenses, o el 0,23 % de la producción mundial acumulada. Tras un desastre, los gobiernos deberían poder responder con rapidez, proporcionando ayuda de emergencia sólida y llevando a cabo la reconstrucción. De hecho, deberían reconstruir mejor. Sin embargo, la respuesta fiscal promedio tras los desastres en distintos países y a lo largo del tiempo se acerca a cero (Melecky y Raddatz 2008, tabla 2). [1] Este resultado puede deberse a respuestas muy heterogéneas de los países, entre otras razones por las diferencias en el espacio fiscal disponible y en la capacidad del sector privado para responder junto con el gobierno. Además de una buena preparación, es fundamental disponer de recursos para responder después de los desastres, y el desarrollo financiero podría ayudar.
Los desastres naturales tienen costos directos que suelen medirse como daños, víctimas y pérdidas de producción. Además, pueden constituir un problema importante para las finanzas públicas, en particular para la sostenibilidad de la deuda. La reconstrucción de la infraestructura pública destruida por un desastre exige aumentar el gasto público, al mismo tiempo que la contracción de la actividad económica puede reducir la capacidad del gobierno para recaudar impuestos. Asimismo, los gobiernos necesitan recursos para brindar socorro de emergencia, ayuda y asistencia social a las personas afectadas.
El efecto de los desastres en las finanzas públicas y la sostenibilidad de la deuda depende de la respuesta del gobierno. Los gobiernos pueden aumentar el gasto en reconstrucción y socorro si logran movilizar ingresos fiscales, endeudarse en los mercados nacionales o internacionales, o beneficiarse de seguros fiscales contratados previamente. Sin embargo, cuando un gobierno no dispone de estas opciones de financiación, debe mantener o incluso reducir los gastos, y potencialmente aumentar el costo económico de los desastres.
La combinación de gastos, ingresos y endeudamiento que elija el gobierno podría depender de su acceso a financiación mediante deuda, del costo del endeudamiento y de la demanda de servicios públicos. Por ejemplo, los países con mercados de deuda desarrollados que pueden endeudarse a bajo costo quizá prefieran esa vía a movilizar ingresos mediante impuestos o recortar gastos después de los desastres. Y los países en los que los mercados de seguros privados cubren gran parte de los costos de reconstrucción pueden centrarse más en el socorro de emergencia, afrontar menores necesidades de financiación y aumentar el gasto de forma moderada.
En un artículo reciente, Melecky y Raddatz analizan las respuestas fiscales tras los desastres naturales y examinan si estas podrían reforzarse mediante el desarrollo de los mercados de deuda y una mayor penetración de los seguros privados. A partir de datos anuales de países de ingresos altos y medios [2] correspondientes al período 1975–2008, estiman que un mayor desarrollo de los mercados de deuda permite a los países aumentar el gasto público tras los desastres naturales en aproximadamente un 55 %. Aunque los déficits fiscales aumentan más en los países con desarrollo financiero que en aquellos con desarrollo financiero insuficiente (un 75 % frente a un 10 %), los recursos adicionales que puede movilizar un mercado de deuda eficiente ayudan a mitigar significativamente los costos macroeconómicos de los desastres.
Además, los países con baja penetración de los seguros amplían su déficit público un 15 % después de los desastres (frente a ninguna ampliación en los países con alta penetración de los seguros), pero no consiguen reducir las consecuencias negativas de los desastres tanto como los países con alta penetración de los seguros. Estos últimos podrían utilizar los recursos de las indemnizaciones para recuperar la capacidad productiva, y se requiere poco esfuerzo fiscal para amortiguar los costos macroeconómicos de los desastres.
En general, la pérdida de producción en los países con desarrollo financiero insuficiente parece equivaler al 2 %–10 % del PIB, frente a una pérdida promedio no significativa en los países con desarrollo financiero. Sin embargo, a diferencia de los países con mercados de deuda desarrollados, los países con alta penetración de los seguros pueden mitigar los costos económicos de los desastres sin recurrir a financiación del gasto mediante déficit.
El análisis ofrece importantes mensajes de política sobre el uso de políticas de desarrollo financiero para reforzar la respuesta fiscal ante los desastres. En concreto, los países con mercados de deuda o de seguros más desarrollados sufren menos a causa de los desastres. Sin embargo, la penetración de los seguros parece mitigar las consecuencias macroeconómicas de los desastres sin exigir un aumento de la carga fiscal y, por tanto, es más eficiente ex post.
Aunque los resultados se refieren a la penetración de los seguros privados, las políticas de seguros fiscales podrían tener un efecto de cobertura positivo similar y contribuir a reforzar la respuesta de socorro y reconstrucción ante los desastres, así como a reducir aún más sus consecuencias reales de forma fiscalmente sostenible. Mediante seguros fiscales, los gobiernos podrían evitar poner en peligro la sostenibilidad fiscal después de los desastres naturales, adquiriendo productos financieros que transfieran y dispersen parte de los riesgos financieros derivados de los desastres naturales en los mercados financieros internacionales. Sin embargo, las dificultades para fijar los precios y realizar análisis de costos y beneficios de estos productos suelen hacer que los países duden en utilizarlos, pues suponen que podrán afrontar los costos financieros de los desastres con sus gastos actuales y la ayuda oficial.
La experiencia reciente sugiere que, pese a estas dificultades, los países querrían establecer algún mecanismo de transferencia de riesgos como parte de sus estrategias de mitigación de los riesgos del cambio climático. Estos mecanismos incluyen acuerdos de deuda contingente con instituciones financieras internacionales, como la opción de desembolso diferido para catástrofes de Sri Lanka con el Banco Mundial, [3] o la creación de fondos comunes de seguros propiamente dicha, como el Mecanismo de Seguros contra Riesgos Catastróficos del Caribe. [4]
Esta publicación apareció primero en The World Bank All About Finance Blog.
La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Martin Melecky es economista principal en la Oficina del Economista Jefe para Asia Meridional del Banco Mundial. Claudio Raddatz fue nombrado director de la División de Política Financiera del Banco Central de Chile en marzo de 2014.
Imagen: Indígenas miskitos transportan ayuda alimentaria distribuida por el Programa Mundial de Alimentos en la aldea de Siksayari, Nicaragua. REUTERS/Antonio Aragon/Pool
