Este artículo forma parte de la plataforma de Geoestrategia del Foro Económico Mundial
Desde 2010 se ha producido un resurgimiento de los conflictos violentos en todo el mundo y un marcado aumento del número de conflictos armados.
Los conflictos también se han vuelto más complejos, fragmentados y prolongados.
A finales de 2016, más de 65 millones de personas se habían visto obligadas a huir de sus hogares por conflictos, violencia, represión o desastres, el nivel más alto registrado desde la Segunda Guerra Mundial. Los conflictos violentos destruyen vidas, fracturan sociedades, dañan instituciones e infraestructuras y, como ya es bien sabido, retrasan el desarrollo durante décadas.
Al mismo tiempo, somos testigos de un intento renovado a escala mundial de combatir la pobreza, la exclusión, la injusticia y los conflictos mediante el compromiso de los Estados del mundo de alcanzar los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Pese a la promesa de la Agenda 2030 y a su afirmación de que ‘no puede haber desarrollo sostenible sin paz, ni paz sin desarrollo sostenible’, se prevé que en 2030 más del 50 % de los pobres del mundo vivirán en entornos afectados por conflictos.
En este contexto alarmante, el secretario general de la ONU, António Guterres, ha lanzado una ‘alerta roja’ para el mundo y ha expuesto una amplia agenda para la prevención de conflictos.
La nueva agenda parte de la constatación de que se dedican demasiado tiempo y recursos a reaccionar ante los síntomas del conflicto y a gestionarlo, y muy pocos a prevenir su estallido inicial, lo que no solo salvaría vidas y evitaría el sufrimiento humano, sino que también costaría menos.
La prevención de conflictos ha sido históricamente infravalorada y poco priorizada.
Un marco para sostener la paz
Tres revisiones recientes de los instrumentos de la ONU para la paz y la seguridad —la arquitectura de consolidación de la paz, las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU y la agenda sobre Mujeres, Paz y Seguridad— han subrayado la necesidad de que la ONU revise su enfoque en vista de la evolución de la dinámica de los conflictos.
La revisión sobre la consolidación de la paz introdujo específicamente el concepto de ‘sostenimiento de la paz’. Este concepto sitúa la prevención de conflictos en su núcleo, no solo en términos de evitar una recaída en el conflicto o la ‘consolidación de la paz posconflicto’, sino también de impedir su estallido inicial.
En abril de 2016, mediante dos resoluciones paralelas de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad de la ONU, el sostenimiento de la paz se convirtió en el nuevo marco general para toda la ONU.
Abordar las causas profundas
El sostenimiento de la paz es ‘un objetivo y un proceso para construir una visión común de la sociedad, que garantice que se tengan en cuenta las necesidades de todos los sectores de la población, y que abarca actividades destinadas a prevenir el estallido, la escalada, la continuación y la reaparición del conflicto, a abordar las causas profundas, a ayudar a las partes en conflicto a poner fin a las hostilidades, a garantizar la reconciliación nacional y a avanzar hacia la recuperación, la reconstrucción y el desarrollo’.
Exige abordar la prevención de conflictos en todas las etapas, antes, durante y después del conflicto.
El foco principal está en las causas profundas del conflicto y, por tanto, en la construcción de instituciones y procesos nacionales y locales resilientes —políticos, socioeconómicos, de seguridad y de justicia— para sostener la paz mediante, por ejemplo, la mediación en disputas, el fomento de la inclusión y la prevención de conflictos.
En el sostenimiento de la paz se ha dado prioridad a las capacidades y a la capacidad de acción de la sociedad y del Estado afectados.
Además, por primera vez se está llevando a cabo un enfoque integral de la prevención de conflictos, puesto que a toda la ONU y a sus programas, fondos y organismos afiliados se les ha encomendado la responsabilidad de participar en el sostenimiento de la paz y la prevención de conflictos abordando las causas profundas del conflicto.
La prevención de conflictos busca fortalecer las capacidades locales para la paz, haciendo que las sociedades sean más resilientes ante el conflicto violento y, por tanto, más capaces de sostener la paz.
Tres tipos de prevención
Los expertos en prevención de conflictos distinguen tres tipos de prevención.
Prevención directa implica iniciativas operativas a corto plazo que pretenden intervenir en un momento crítico para reducir las tensiones o neutralizar el riesgo de un conflicto inminente entre los actores identificados.
Prevención estructural, en cambio, implica esfuerzos a más largo plazo en diversos sectores para abordar las condiciones sociales profundas que conducen al conflicto, como las iniciativas de desarrollo que se dirigen a las causas profundas de los agravios y la violencia y buscan construir instituciones eficaces de gobernanza y de Estado de derecho.
Prevención sistémica es el término acuñado por el entonces secretario general de la ONU, Kofi Annan, para describir ‘medidas para abordar el riesgo global de conflicto que trascienden a los Estados concretos’.
Estas requieren asociaciones y marcos internacionales, como tratados y regímenes normativos, para abordarlas eficazmente, como en el caso del cambio climático y el VIH/sida, así como de la delincuencia organizada transnacional y el comercio mundial de armas.
La policía en las operaciones de paz puede contribuir a los tres tipos de prevención de conflictos.
Construir una paz sostenible
Las contribuciones de las operaciones de paz a la prevención de conflictos se analizan con menos frecuencia en la bibliografía sobre prevención de conflictos.
Esto se debe posiblemente a que el mantenimiento de la paz se considera principalmente un instrumento de gestión de conflictos, desarrollado como respuesta de la comunidad internacional al estallido del conflicto.
Según la ‘Doctrina Capstone’ de la ONU, las misiones multidimensionales de mantenimiento de la paz ‘suelen desplegarse en la peligrosa etapa posterior a un conflicto interno violento y pueden emplear una combinación de capacidades militares, policiales y civiles para apoyar la aplicación de un acuerdo de paz integral’.
Contextos inestables
Sin embargo, cada vez se despliegan en contextos inestables en los que los combatientes aún no han firmado un acuerdo de paz o no han logrado aplicar el que se acordó. Es importante señalar que incluso las mayores misiones de mantenimiento de la paz de la ONU son diminutas en relación con la población anfitriona y solo pueden hacer contribuciones modestas a la estabilización y a proporcionar cierto grado de seguridad y asistencia al Estado anfitrión en la reconstrucción de la capacidad institucional de los Estados afectados por conflictos.
Por ejemplo, la República Democrática del Congo es un país de aproximadamente dos tercios del tamaño de Europa Occidental (2,3 millones de kilómetros cuadrados) con una población de 84 millones de habitantes. Gran parte de su territorio cuenta con infraestructuras muy limitadas.
A abril de 2018, 15.804 efectivos militares y 1.361 policías estaban desplegados en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO).
A modo de comparación, Londres tiene 8,5 millones de habitantes y cuenta con unos 31.000 agentes de policía. No obstante, pese a estas salvedades, las operaciones de paz realizan diversas contribuciones a los tres tipos de prevención de conflictos.
Las investigaciones han demostrado que la presencia de efectivos de mantenimiento de la paz reduce el riesgo de recaída en el conflicto y disminuye las muertes relacionadas con los combates en contextos posteriores a un conflicto
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Las operaciones de paz llevan a cabo la prevención directa de conflictos desplegando fuerzas uniformadas para reducir las tensiones y disuadir la violencia.
Las investigaciones han demostrado que la presencia de efectivos de mantenimiento de la paz reduce el riesgo de recaída en el conflicto y disminuye las muertes relacionadas con los combates en contextos posteriores a un conflicto.
En segundo lugar, las operaciones de paz multidimensionales proporcionan prevención estructural de conflictos mediante el apoyo que brindan a las autoridades del Estado anfitrión para transformar o fortalecer las instituciones nacionales políticas, de seguridad, de justicia, de Estado de derecho y socioeconómicas.
Las investigaciones han constatado que la debilidad institucional del Estado y la falta de control estatal sobre su territorio son factores clave que predicen el conflicto interno.
A la inversa, los Estados con altos niveles de capacidad institucional, en términos de una administración bien financiada y competente, pueden proporcionar mejor bienes públicos a sus ciudadanos, lo que da lugar a menos agravios contra el gobierno.
Además, los Estados con altos niveles de capacidad institucional, que gozan de un grado de confianza y legitimidad a ojos de sus ciudadanos, tienen un Estado de derecho más sólido y están en mejores condiciones de gestionar las tensiones sociales y, respetando los derechos humanos, pueden disuadir y responder a la violencia y restablecer el orden cuando este se altera.
Como señala el secretario general Guterres, ‘la inversión en la capacidad y el fortalecimiento institucional de los Estados es otro elemento central de la prevención, pues promueve el desarrollo inclusivo y sostenible, supera las fragilidades y refuerza la capacidad de los gobiernos para atender las necesidades de sus pueblos y respetar sus derechos’.
En tercer lugar, las operaciones de paz contribuyen a la prevención sistémica de conflictos mediante la promoción de normas internacionales y de apoyo a estas, así como de los acuerdos jurídicos y los regímenes reguladores que rigen los fenómenos transnacionales que ponen en peligro la paz, como la degradación ambiental, los flujos ilícitos de armas y financieros, y la trata de personas.
Las operaciones de paz promueven el respeto de los derechos humanos en sus actividades para combatir las amenazas transnacionales y en cooperación con entidades pertinentes como la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).
La policía de la ONU y la prevención de conflictos, Marina Caparini, Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo
